Dictamen 9096-1992

Ese Ministerio ha solicitado a esta Superintendencia que informe acerca de los antecedentes que ha adjuntado respecto de la posibilidad de ratificar el Convenio 167 y la Recomendación 175, sobre seguridad y salud en la construcción, así como el Convenio 168 y la Recomendación 176, sobre fomento del empleo y protección contra el desempleo, adoptados en la 75a. Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, celebrada en 1988.

Entre dichos antecedentes se encuentra un Memorándum de la Oficina de Relaciones Laborales Internacionales de la Subsecretaría del Trabajo en el que, por una parte, se señala que de acuerdo con la Constitución en la OIT, los instrumentos internacionales que ésta adopta no pueden ser ratificados cuando no es posible darles cumplimiento y, por otra parte, se resume la opinión de diversos organismos, consultados al respecto, acerca de la procedencia y/o conveniencia de ratificar dichos Convenios y Recomendaciones.

A continuación se reproducen esas opiniones y enseguida se manifiesta la de esta Superintendencia sobre la materia.

3.- CONVENIO 167 Y RECOMENDACION 175, SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCION.

3.1.- Ministerio de Salud: La Ley Nº 16.744 y sus Reglamentos, relativos a accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, se aplican a todas las actividades productivas y de servicios, con la sola excepción de lo relativo a la seguridad minera. Por lo tanto, no existe una normativa completa y específica en materia de seguridad en la construcción, motivo por el cual no tiene observaciones que formular a la aprobación de estos instrumentos.

3.2.- Consejo Nacional de Seguridad: Es posible y conveniente la ratificación y puesta en vigencia, respectivamente, de dichos Convenio y Recomendación, ya que la Ley Nº 16.744 y sus Reglamentos incluyen las medidas y disposiciones básicas que contemplan esos instrumentos internacionales, no obstante lo cual sugiere la dictación de preceptos complementarios en materia de prevención de riesgos y salud ocupacional en materia de prevención de riesgos y salud ocupacional en la construcción, así como la revisión de las normas emanadas del Instituto Nacional de Normalización

3.3.- Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción: Considera conveniente la ratificación del Convenio 167, en tanto que para la puesta en ejecución de la Recomendación 175 sugiere incorporar sus prescripciones a las bases administrativas de los contratados de construcción de obras públicas y de otros que celebren las empresas del Estado o en las que éste tenga interés.

3.4.- Sobre el particular, esta Superintendencia debe hacer presente que estima posible y recomendable la ratificación y puesta en ejecución del referido Convenio y Recomendación por los siguientes motivos:

En cuanto a la ratificación del Convenio cabe señalar que ella sería posible en la medida en que no contrataría el ordenamiento jurídico chileno y, en cambio, podría complementarlo. En efecto, el Código Sanitario y la Ley Nº 16.744, sobre seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y los Reglamentos de ambos cuerpos legales, contienen disposiciones generales de aplicación obligatoria en materia de seguridad en el trabajo para todas las actividades productivas y de servicios, sin que, no obstante, contemplen normas especiales sobre actividades determinadas como la de la construcción. La única actividad que hace excepción a lo anterior es la minera, ya que tiene una normativa especial en materia de seguridad en el trabajo, contenida fundamentalmente en el D.S. Nº 72, de 1986, del Ministerio de Minería.

Ahora bien, la citada Ley Nº 16.744, establece en su artículo 68 que "Las empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban directamente el Servicio Nacional de Salud (en la actualidad el respectivo Servicio de Salud) o, en su caso, el respectivo organismo administrador al que se encuentren afectas, el que deberá indicarlas de acuerdo con las normas y reglamentaciones vigentes".

Las normas y reglamentaciones vigentes a que alude dicha disposición, son el Título Tercero, Libro Tercero del Código Sanitario, denominado De la Higiene y Seguridad de los Lugares de Trabajo; el D.S. Nº78, de 1983, del Ministerio de Salud, que contiene el Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Mínimas en los Lugares de Trabajo; y diversos Reglamentos de la Ley Nº 16.744, particularmente el D.S. Nº40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprobó el Reglamento Sobre Prevención de Riesgos Profesionales, y el D.S. Nº 54, del mismo año y Secretaría de Estado, que contiene el Reglamento Para la Constitución y Funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad.

Como ya se ha dicho, las referidas disposiciones legales y reglamentarias sobre seguridad laboral en las actividades productivas y de servicios son de aplicación general sin que, salvo en la minería, existan normas específicas sobre la materia en alguna actividad determinada, como la de la construcción, circunstancia que no sólo no se opone a que ellas se dicten sino que, por el contrario, constituye un elemento de juicio que puede ser favorable a que ello se haga, dado que así se complementaría y perfeccionaría dicha legislación y reglamentación. A juicio de este Organismo este es precisamente el caso, dado, además, el alto riesgo de la actividad de la construcción. En cuanto a la forma de poner en práctica la aludida Recomendación, este Organismo estima que podría ser a través de la dictación de una ley o bien de un reglamento especial que contemple las medidas a que aquella se refiere.

4.- CONVENIO 168 Y RECOMENDACION 176, SOBRE FOMENTO DEL EMPLEO Y PROTECCION CONTRA DESEMPLEO:

4.1.- Ministerio de Planificación y Cooperación: El Convenio no podría ratificarse, a menos que se modificara nuestra legislación laboral, puesto que no se enmarca en ella. En cuanto a la Recomendación, no estima conveniente su puesta en ejecución, ya que supondría destinar una gran cantidad de recursos, con los cuales el Gobierno no cuenta.

4.2.- Sobre esta materia, cabe señalar que esta Superintendencia se ha pronunciado mediante los Oficios indicados en Concordancias, dirigido el primero a ese Ministerio y los restantes a la Subsecretaría del Trabajo. En dichos pronunciamientos, que en esta oportunidad se confirman, se señala que no procede ratificar este Convenio, por cuanto sus disposiciones no se avienen con las normas legales que en nuestro país regulan la materia. Al respecto, se hizo presente que este Convenio contempla la cobertura de todo desempleo, como el de quienes buscan trabajo por primera vez y el de quienes sufren desempleo parcial o temporal, en circunstancias que nuestra legislación sobre subsidio de cesantía no comprende esas contingencias. Además, se indicó, el referido Convenio obliga a garantizar a los beneficiarios del seguro que los períodos durante los cuales se les paguen las indemnizaciones se les considerarán para la adquisición del derecho a las prestaciones de seguridad social (vejez, invalidez y sobrevivencia), situaciones que no se contemplan en nuestra legislación sobre la materia. Por último, se expresó, los montos del subsidio que establece nuestra legislación no satisfacen los mínimos exigidos por el Convenio.

Por lo tanto, no cabe sino que reiterar que nuestra legislación sobre subsidio de cesantía no permite ratificar el Convenio de que se trata.