Dictamen 7144-1995

Esa Entidad de Control a través de diversos dictámenes (V. Gr. aquellos indicados en las concordancias) se ha pronunciado respecto de las Municipalidades en aspectos relacionados principalmente con prevención de riesgos profesionales, cotización adicional diferenciada y comités paritarios de higiene y seguridad, en términos que importan la aplicación limitada de la Ley Nº16.744.

Sobre el particular, esta Superintendencia ha estimado procedente solicitar una reconsideración de criterio sostenido en las materias antes referidas al tenor de los antecedentes que a continuación se exponen y muy en especial a los referidos a la Ley Nº19.345.

En efecto, cabe precisar que, en términos generales, tanto esta Superintendencia como los Organismos Administradores del seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales han sostenido que en cuento a la calidad de entidad empleadora, conforme a lo prescrito por los arts. 3, inciso tercero, del Código del Trabajo y 25, inciso primero, de la Ley Nº16.744, resulta irrelevante la naturaleza jurídica que tenga una institución o entidad, como quiera que esté organizada con sus diversos medios para obtener los objetivos para los cuales ha sido creada y de la circunstancia de que proporcione trabajo.

En mérito de lo anterior, para los efectos del seguro social contemplado en la Ley Nº16.744, a las Municipalidades se les ha dado un trato similar y no discriminatorio, tal como a cualquier otra entidad empleadora, incluyendo los aspectos relacionados con las cotizaciones que dicho régimen contempla, así como respecto de la prevención de riesgos. Ello, en cuanto a la importancia que dio el legislador a tal aspecto y al rol que en torno al mismo deben cumplir todos los agentes involucrados en el seguro social establecido sobre la materia, cuyo fin es el de la disminución de la ocurrencia de tales siniestros y que de aceptarse el criterio sustentado por la Contraloría General de la República, en el caso de las Municipalidades, (V.Gr. Ord. Nº1206, de 12 de enero de 1995) tanto los trabajadores como los empleadores, quedarían excluidos de su participación en sus respectivas obligaciones, eliminándose una importantísima herramienta para la prevención de los siniestros profesionales.

Asimismo, cabe agregar que, no obstante que, a propósito de la discusión en el Parlamento de la Ley Nº19.345 el tema en comento fue motivo de diversas consideraciones, finalmente no se innovó respecto de él, lo que demuestra que la incorporación de las entidades públicas al seguro de que se trata -que incluye a las Municipalidades- debe entenderse hecha en las mismas condiciones y sujetas al cumplimiento de todas las obligaciones que establece la Ley Nº16.744 para el resto de las entidades empleadoras. Lo anterior solamente con las excepciones especialmente reguladas en la Ley Nº19.345, que sí importaron una innovación a las reglas generales, por ejemplo, responsabilidad subsidiaria de las entidades públicas, mantención de remuneraciones y otras.

Precisado lo anterior, debe señalarse que en materia de prevención de riesgos profesionales se ha indicado que la normativa respectiva -V. Gr. arts. 25, 65 y 66 de la Ley Nº 16.744 y 1º del D.S. Nº54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, -demuestra la importancia que dio el legislador al tema de prevención de los riesgos laborales, la necesariedad de que en él exista participación de la empresa, los trabajadores y organismos administradores del seguro.

Con todo, la participación de los trabajadores y empleadores en esta materia, podría no tener mayor relevancia si el legislador no hubiera establecido el mecanismo de incentivos y desincentivos económicos para la prevención de los riesgos profesionales que está constituido por el sistema de exenciones, rebajas y recargos de la cotización adicional diferenciada.

Efectivamente, si no existiese y operase el referido sistema, difícilmente serían eficaces las medidas que se pudieran adoptar para disminuir las tasas de riesgos profesionales.

Las estadísticas revelan que, a partir de la vigencia del mencionado seguro social, ha habido una importante disminución de las tasas de accidentabilidad, lo que demuestra que éste en la forma que fue concebido ha sido exitoso en la disminución de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

En lo relativo a la aplicación de la cotización adicional diferenciada, además de servir de una herramienta para la prevención riesgos, cabe expresar que no existe norma positiva alguna que permita excluir a las Municipalidades de las obligaciones que, como cualquier otra entidad empleadora, tienen dentro del seguro social de la Ley Nº 16.744, especialmente en cuanto al régimen financiero a que se ven sometidas en orden a enterar las cotizaciones básica y adicional diferenciada establecidas en el art. 15, letras a) y b) del cuerpo legal recién aludido.

En cuanto a la obligatoriedad de constituir Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, debe reiterarse que, de acuerdo con el criterio sustentado por la Contraloría en el caso de las Municipalidades, tanto los trabajadores como los empleadoras, quedarían relevados aquéllos del derecho a participar y éstos de su obligación de constituirlos, con el objeto, entre otros, de investigar las causas de los accidentes y vigilar el cumplimiento de las medidas de prevención, higiene y seguridad.

Lo anterior, máxime si el art. 6 de la Ley Nº 19.345, dispone que el Reglamento a que se refiere el art. 66 de la Ley Nº16.744, esto es, el D.S. Nº54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, establecerá la forma como habrán de constituirse y funcionar en las entidades empleadoras del sector público señaladas en el inciso primero del art. 1 de la citada Ley Nº19.345, los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad.

Finalmente, es menester recordar, no obstante la posición que esa Entidad de Control ha sostenido sobre la materia, en el transcurso del presente año, tanto su dependencia Regional de Los Lagos respecto de consultas efectuadas por las Municipalidades, las que han remitido sendas consultas sobre la materia a esta Superintendencia en el entendido que le corresponde su conocimiento y resolución.

En consecuencia, se solicita a esa Entidad de Control se sirva reconsiderar su criterio en orden aplicar de manera parcial la Ley Nº16.744 a las Municipalidades, cuerpo legal que, a juicio de este Organismo, debe aplicarse en forma integral por los fundamentos anteriormente señalados.