Dictamen 9650-1996

Esa Subsecretaría se ha dirigido a esta Superintendencia, solicitando un informe acerca de la proposición que le formuló la Junta Nacional de Jardines Infantiles, que dice relación con el Seguro Escolar establecido en el D.S. Nº 313, de 1972, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Hace presente que desde las Direcciones Regionales de la Junta nacional de Jardines Infantiles se consulta periódicamente sobre el procedimiento para resolver algunos problemas que se presentan en los establecimientos educacionales para la atención de párvulos que han sufrido accidentes. Estos problemas dicen relación con el cobro por la primera atención o por exámenes y tratamientos secundarios y el cobro por la atención de párvulos que no pertenecen al nivel de transición, como ocurre con los niños de los niveles: sala cuna menor, sala cuna mayor, nivel medio menor, nivel medio mayor, que no estén explícitamente incluidos en el citado Reglamento.

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1º del D.S. Nº 313, de 1972, modificado por el D.S. Nº 41, de 1985, ambos del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señala, en su parte pertinente, que los estudiantes que tengan la calidad de alumnos regulares de establecimientos fiscales o particulares, del nivel de transición de la educación parvularia, dependientes del Estado o reconocidos por éste, quedarán sujetos al Seguro Escolar contemplado en el artículo 3º de la Ley Nº 16.744, por los accidentes que sufran en sus estudios, o en la realización de su práctica educacional o profesional en las condiciones y con las modalidades que establece dicho Decreto.

Mediante Ord. Nº 21, de 5 de enero de 1987, este Organismo declaró que los jardines infantiles creados por la Junta Nacional de Jardines Infantiles, son parte de la administración del Estado y en consecuencia quedan comprendidos dentro del concepto de establecimientos dependientes del Estado o reconocidos por éste, utilizado por el artículo 1º del citado D.S. Nº 313, y, por ende, sus alumnos se encuentran cubiertos por el Seguro Escolar regulado por dicho Reglamento.

Con todo, para resolver si los párvulos que no pertenecen al nivel de transición, pueden eventualmente quedar cubiertos por el Seguro Escolar, es menester precisar si la atención que les proporcionan estos jardines, constituye educación.

Para los efectos señalados, debe tenerse presente que el artículo 13 de la Ley Nº 17.301, que creó la Corporación denominada Junta Nacional de Jardines Infantiles está a cargo de educadores de párvulos. Dicha atención la realizan con la colaboración de auxiliares debidamente preparados para ello y de miembros de la comunidad a través del servicio de trabajo parvulario voluntario.

Agrega que en caso de no existir educadores de párvulos en cantidad suficiente, los jardines podrán ser dirigidos por un profesor primario.

El artículo 29 del D.S. Nº 1.574, de 1971, del Ministerio de Educación Pública, reglamentario de la citada ley, dispone que los Jardines Infantiles son establecimientos que reciben niños durante el día, hasta la edad de su ingreso a la Educación General Básica, y les proporcionan atención integral que comprende alimentación adecuada, educación correspondiente a su edad y atención médico dental.

El artículo 31 de dicho reglamento establece que la educación correspondiente a su edad, es aquella destinada a dirigir el proceso, desarrollo y crecimiento, a través de una formación armónica de los distintos aspectos de su personalidad biológica, sicológica y social promoviendo la adquisición de conductas, hábitos, actitudes, destrezas, conocimientos y juicios de valor de acuerdo a las diferencias individuales y a las necesidades y aspiraciones sociales dentro del contexto de las grandes orientaciones y propósitos del sistema nacional de educación, establecidos por el Ministerio de Educación.

Ahora bien, la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en su carácter de Organismo coordinador de la atención integral del párvulo, elaboró una Guía de Funcionamiento para salas cunas y jardines infantiles, cuyo propósito fue entregar orientaciones a las personas interesadas en crear y operar este tipo de establecimientos, a modo de promover y asegurar el óptimo funcionamiento de ellos.

Esta guía se fundamenta en la Ley Nº 17.301, el D.S. Nº 1.574, reglamentario de la citada Ley, normas del Ministerio de Educación relacionadas con la educación parvularia, el Decreto 548, de 1988, del Ministerio de Educación en relación a infraestructura física, y normas sanitarias del Ministerio de Salud.

Conforme a dicha guía, la educación parvularia está estructurada en 3 niveles con el objeto de satisfacer las necesidades de los párvulos en las distintas etapas de su desarrollo y permitir al docente organizar el curriculum de acuerdo con las características de su grupo.

1º nivel : Sala cuna (84 días a 2 años de edad)

2º nivel : Nivel medio : N.M. 2 a 3 años de edad
N.M. 3 a 4 años de edad

3º nivel : Nivel transición: 4 años de edad

Señala que el primer nivel de la educación parvularia, denominado sala cuna, tiene por finalidad el desarrollo integral del niño en esta etapa de su vida. Constituye el inicio del proceso educativo de la persona dentro del concepto de educación permanente. Significa una acción educadora en los aspectos intelectual, motor, emocional y social.

El Nivel Medio, significa una acción educadora en los aspectos intelectual, motor, emocional y social en un ambiente que satisfaga las necesidades de cada niño y favorezca especialmente el desarrollo armónico de los movimientos, la autonomía, comunicación de los niños entre sí y con los adultos.

Finalmente, el Nivel de Transición, es la etapa previa a la educación general básica.

De lo expuesto, se desprende que los párvulos que no pertenecen al nivel de transición, son educados en los jardines infantiles por personas calificadas para ello, por lo que no habría inconveniente legal para incorporarlos a la cobertura del Seguro Social. Esta incorporación tendría que efectuarse necesariamente a través de un D.S. modificatorio del Nº 313, citado precedentemente.

En relación a la implicancia financiera de la medida, cabe señalar que de acuerdo a cifras indicadas en la ponencia presentada por la Junta Nacional de Jardines Infantiles al Seminario "Los derechos de los niños en Chile; nuestra tarea pendiente", la cobertura de atención, tanto estatal como privada, a niños menores de 6 años, se estima actualmente entre un 26 a 27% de la población total de ese grupo etáreo. Luego, considerando una población de niños menores de 6 años, de 1.714.810, los párvulos atendidos serían aproximadamente 463.000. De estos, la mayoría corresponden a niños de entre 4 y 6 años, que ya estarían protegidos por el Seguro de la Ley Nº 16.744, por lo que, considerando que la cobertura de atención disminuye fuertemente para el grupo de 0 a 4 años, se estima que los párvulos beneficiados con la propuesta no superarían los 100.000.

En cuanto al mayor gasto que la iniciativa pueda implicar, se hace presente que por no contarse con antecedentes respecto de tasas de accidentabilidad en este sector ni de un gasto promedio por atención, no resulta posible de estimarlo, sin embargo, se debe considerar que dado el importante déficit que registra el Seguro de la Ley Nº 16.744, en la parte que administra el Instituto de Normalización Previsional ex Servicio de Seguro Social y el Sistema Nacional de Servicios de Salud, cualquier mayor gasto que deban enfrentar contribuirá a agravar su situación actual.

Cabe señalar que sin considerar aporte alguno al Fondo Nacional de Salud, al Fondo de Pensiones Asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº 16.744, al Seguro Escolar, ni gastos de administración, el déficit estimado para el año 1996, del Instituto de Normalización Previsional ex Servicio de Seguro Social alcanza a $ 998 millones, de forma que no está siquiera en condiciones de efectuar las transferencias que la Ley le impone.

Ahora bien, respecto de la otra inquietud del Organismo recurrente, que dice relación al cobro por la primera atención, o por exámenes y tratamientos secundarios a la primera atención, tales como radiografías, yesos, curaciones, etc., cabe señalar que el criterio mantenido por esta Superintendencia ha sido que los gastos que haya demandado la atención médica de los educandos en establecimientos ajenos a los Servicios de Salud en que deben impetrarlos, serán reembolsados, cuando la atención médica haya debido requerirse en las siguientes circunstancias excepcionales:

a) Tratarse de una necesidad imprescindible, sea por urgencia o por otro motivo grave, causada exclusivamente por la naturaleza de las lesiones producidas;

b) Que la prestación que se otorgue se encuentre dentro de los límites del concepto de protección necesaria y suficiente del estado de necesidad provocado por el siniestro acaecido;

c) Que la procedencia de la atención privada esté determinada por la falta, carencia o no disponibilidad por parte del Servicio de Salud respectivo de los medios necesarios en la localidad en que debe prestarse dicha atención; y

d) Que la atención médica particular requerida no sea resuelta por la mera voluntad de los padres o apoderados sin que medien las circunstancias mencionadas.

En consecuencia, por las consideraciones anteriores, este Organismo estima, que si bien resulta aconsejable incorporar al Seguro Escolar establecido en el D.S. Nº 313, de 1972, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, a los párvulos que no pertenecen al nivel de transición, deberá buscarse una solución al financiamiento del referido seguro escolar, tal como se ha propuesto en el proyecto de ley que modifica el seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.