Dictamen 40090-2004

Esa Secretaría ha solicitado un informe al tenor de la presentación que formulara el Delegado Sindical de una empresa en la que manifiesta su desacuerdo a la autorización que este Servicio dio para que las Mutualidades creasen una estructura hospitalaria en la sexta Región.

Al respecto, cabe hacer presente que dichas Mutualidades han venido planteando a este Servicio que en los 15 últimos años han variado las condiciones que deben enfrentar por: disminución de la siniestralidad de sus empresas adherentes, disminución de las cotizaciones que se perciben y los avances que ha experimentado la tecnología de salud. Todo ello se ha traducido en bajas de tasas de ocupación hospitalaria y en una estructura de costos rígidos con gran importancia de los costos fijos.

En el contexto indicado, propusieron a esta Superintendencia un modelo denominado "Hospitales Regionales", tendiente a optimizar la gestión del sistema mutual, a través de la racionalización del uso de la infraestructura de salud que poseen en las distintas regiones del país, que apunta a reducir la sobrecapacidad en salud cerrada, aprovechar sinergías entre las mutuales, hacer más líquida la inversión que hoy tienen en activo fijo, aumentar la oferta de salud para la población de las áreas geográficas pertinentes, hacer más razonable la inversión que hay en esta infraestructura y aumentar el uso de las instalaciones.

En razón de que de los antecedentes recabados y analizados se desprendía la necesidad de efectuar una acción de cambio, que permitiese a ambas mutualidades la racionalización de su infraestructura hospitalaria en las ciudades de Antofagasta y La Serena, este Servicio por el Ordinario N°3069, de 30 de enero de 2003, autorizó a dichas mutuales para constituir una sociedad anónima cerrada, con participación igualitaria de ambas entidades, destinada a la explotación a través de sociedades operadoras, de los hospitales y clínicas que los socios les entreguen en usufructo.

Respecto a los planteamientos contenidos en la presentación del dirigente sindical, cabe hacer presente que:

a) En el punto 1), bajo el título "Desarrollo del Proyecto", indica:
"Los hospitales de las mutualidades existentes en cada ciudad serán comprados por HOSEG S.A.". Al respecto, cabe señalar que, tal como se indicó precedentemente, el modelo aprobado por este Organismo es el de Hospitales Regionales, y una de las principales diferencias con HOSEG es que en este modelo no hubo traspaso o enajenación de los inmuebles de ambas mutualidades, ya que solamente se autorizó su usufructo.

En efecto, la situación de la HOSEG (que fue constituida el 31 de diciembre del año 1991) fue completamente diferente al modelo de Hospitales Regionales.

En efecto, las mutuales aportaron a HOSEG su propiedad en los hospitales de Puerto Montt y Valparaíso. En cambio, en el modelo Hospitales Regionales las mutuales entregan los hospitales en usufructo a una Sociedad Inmobiliaria integrada exclusivamente por ellas. Asimismo, a través de una reducción del patrimonio de HOSEG recuperan la propiedad de los Hospitales en Puerto Montt y Valparaíso.

Conforme al artículo 764 del Código Civil el usufructo "es un derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia, y de restituirla a su dueño, si la cosa no es fungible; o con cargo de volver igual cantidad y calidad del mismo género, o de pagar su valor, si la cosa es fungible".

En el modelo Hospitales Regionales las atenciones médicas otorgadas a los trabajadores afiliados, quienes hubieren sufrido un accidente laboral o se les hubiese diagnosticado una enfermedad de origen profesional, seguirán a cargo de los profesionales de las propias mutualidades.

Asimismo, en las sociedades que administran la infraestructura hospitalaria de las mutualidades, éstas tienen, al menos, un 51% del capital social.

b) En cuanto a la procedencia jurídica del modelo en estudio, cabe hacer presente que el D.S. Nº285, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que contiene el Estatuto Orgánico de las Mutualidades, previene que éstas son Corporaciones regidas por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, que tienen como fin administrar, sin ánimo de lucro, el seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

En consecuencia, se trata de personas jurídicas, dotadas de capacidad legal y que, precisamente, en el ejercicio de la misma, han celebrado el contrato de sociedad en comentario.

Tanto los Estatutos de la Asociación Chilena de Seguridad, como los de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción permiten a sus respectivos Directorios celebrar contratos de sociedad.

En efecto, el artículo 45, letra k) de los Estatutos de la Asociación Chilena de Seguridad faculta a su Directorio para: "...formar, constituir o integrar sociedades...".

Por su parte, el artículo 42, letra j) de los Estatutos de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción permite a su Directorio: "...formar, constituir e integrar corporaciones de derecho privado, asociaciones o comunidades...".

Asimismo, no existe impedimento legal ni reglamentario para que las Mutualidades de empleadores celebren contratos de sociedad, dentro del marco de sus objetivos, es decir, la administración del seguro contra riesgos profesionales. Asimismo, la condición de existencia que les impone la letra b) del artículo 12 de la Ley Nº16.744, en cuanto a disponer de servicios médicos adecuados "...en común con otra Mutualidad", se cumple, si para ello celebran un contrato de sociedad; ello máxime si los socios sólo son estos Organismos.

En efecto, la circunstancia que estas Mutualidades deban disponer de servicios médicos adecuados, propios o en común, con otras Mutualidades no significa necesariamente que, en el caso de carecer de los primeros, tengan que pactar comunidad, por lo que pueden, como lo han hecho, conforme a sus Estatutos celebrar un contrato de sociedad; para luego, a través de los servicios médicos de que disponga la compañía así constituida, otorgar a sus afiliados las prestaciones médicas que correspondan.

Ahora bien, como se ha dicho, por ser las Mutualidades personas jurídicas, están dotadas de capacidad legal, la que ejercitan a través del organismo regular correspondiente, esto es, su Directorio. De este modo, resulta legal y reglamentariamente procedente la constitución de la sociedad anónima cerrada en referencia, por lo tanto, en este materia no existe un vacío legal.

c) Respecto de la aseveración formulada en cuanto a que la fiscalización de esta Entidad sería "escasa", cabe hacer presente que conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley N° 16.395, Orgánica de este Servicio, a la Superintendencia de Seguridad Social le corresponde realizar la fiscalización de las instituciones que se dediquen al seguro sobre accidentes del trabajo. Es la autoridad técnica de control de la Instituciones de Previsión sometidas a su fiscalización, entre las cuales se encuentran las entidades administradoras de este seguro social. El control de este Organismo comprende los aspectos médico social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, estando facultado para impartir instrucciones sobre estas materias, las que son obligatorias. Le compete emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes; fijar la interpretación de las leyes y reglamentos que rigen este seguro social y ordenar que se ajusten a esta interpretación los entes administradores de la Ley N° 16.744.

De este modo, el inciso quinto del artículo 12 de la Ley N° 16.744, señala que las Mutualidades de Empleadores estarán sometidas a la fiscalización de esta Superintendencia, que ejerce estas funciones en conformidad a sus leyes y reglamentos orgánicos, pudiendo impartir las instrucciones obligatorias que sean necesarias para el cumplimiento de lo indicado.

En el modelo Hospitales Regionales en referencia, esta Superintendencia, en uso de sus facultades fiscalizadoras, instruyó a ambas Mutualidades que en su ejecución debían respetar, como mínimo: a) los estándares de calidad de la atención médica, hospitalaria y de hotelería, así como el número de camas disponibles garantizadas para pacientes de la Ley N°16.744, y b) los protocolos médicos de atención que se tuvieron presente en la evaluación del proyecto en referencia.

Se indicó, además, que dichos estándares y protocolos, en ningún caso, podían ser inferiores, a lo menos, a los mejores estándares hoy vigentes para ambas Mutualidades.

Asimismo, este Servicio arbitrará las medidas conducentes a cautelar, especialmente, el cumplimiento real de los ahorros operacionales de ambas mutualidades que sustentan la bondad del modelo Hospitales Regionales.

Para tal efecto, se requirió a las aludidas mutualidades que debían remitir:

a) Trimestralmente un informe en formato de estado financiero; y
b) Anualmente un informe elaborado por auditores externos independientes donde se aborden los aspectos financieros, económicos y de gestión de los resultados obtenidos por ambas mutualidades.
Por otra parte, y previo a la puesta en marcha del modelo en referencia, a fin de garantizar el éxito del mismo, se instruyó a dichas mutualidades a:

- Informar la puesta en marcha del proyecto a sus empresas adherentes; y
- Establecer procedimientos de coordinación administrativa entre el operador y cada mutualidad.

Por otra parte, cabe hacer presente que la función de fiscalización sobre los empleadores para verificar si cumplen y cómo cumplen con las obligaciones derivadas de la aplicación de la Ley N° 16.744, y de las demás leyes que los obligan a adoptar providencias para mantener la seguridad y la higiene en los lugares de trabajo, que corresponden al Estado en general, en nuestro país se entrega a diversas entidades gubernamentales en razón de sus funciones específicas, entre otros : los Servicios que integran el Sistema Nacional de Servicios de Salud, el Servicio Nacional de Geología y Minería, el Servicio Agrícola y Ganadero, la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, y la Dirección del Trabajo.

Lo señalado precedentemente ha hecho necesaria una coordinación entre los organismos fiscalizadores involucrados, en lo referente a la aplicación de las normas de prevención de riesgos contenidas en la Ley N° 16.744, como también en los planes generales que posibilitan aumentar el grado de cumplimiento por parte de los empleadores de las normas sobre prevención de riesgos en sus empresas.

En atención a lo anterior, este Organismo ha innovado su operar emprendiendo, en conjunto con otras reparticiones públicas, la realización de actividades orientadas a resguardar una correcta administración del Seguro Social de que se trata.

d) En cuanto a la aseveración: "En realidad concreta el Directorio es casi exclusivamente de administración empresarial, pues no existen mecanismos transparentes para la elección de los representantes de los trabajadores. Estos últimos no tienen una vinculación real con los trabajadores a nivel de base, ni con los comités paritarios de las empresas. Además, no se rinde cuenta de gestión, ni de proyección de la labor de estas entidades".

Al respecto, cabe hacer presente que la elección de los representantes de los trabajadores en los directorios de las Mutualidades de Empleadores, se encuentra expresamente regulada por la Ley.

En efecto, las normas que regulan esta materia se encuentran establecidas en su Estatuto Orgánico contenido en el D.S. N° 285, citado en fuentes y en sus Estatutos particulares.

El artículo 9 del D.S. N° 285 establece que las Mutualidades de Empleadores serán administradas por un Directorio integrado por igual número de representantes de los adherentes y de los trabajadores que presten servicios a los empleadores adheridos a la Mutualidad.

Por su parte, el artículo 13 del citado Estatuto Orgánico dispone que los directores representantes de los trabajadores serán designados, en votación directa, por los representantes de los trabajadores en los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad de las empresas adheridas a la Mutualidad.

El artículo 14 de dicho Estatuto Orgánico establece que los directores laborales deberán reunir los requisitos exigidos por el artículo 376 del Código del Trabajo para ser elegido director de sindicato; pertenecer a alguna de las empresas adheridas a la Mutualidad por más de un año, y haber formado parte de alguno de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad por más de un año.

En uso de sus facultades fiscalizadoras, este Organismo Fiscalizador, a modo de ejemplo, por los Ordinarios N°s 14490, 32220 y 41834, todos del 2003, ha impartido instrucciones tendientes a garantizar la administración paritaria en las Mutualidades de Empleadores existentes en el país, de modo tal que los requisitos para ser elegido Director en representación de los trabajadores no importen discriminaciones arbitrarias.

Finalmente, esta Superintendencia hace presente que se encuentra a disposición del referido dirigente sindical, quien si tiene cualquier otra inquietud la plantée directamente a este Servicio, como usualmente lo hacen distintos dirigentes sindicales y directores representantes de los trabajadores en las Mutualidades.