Dictamen 10686-1994

Por Oficio Ordinario Nº 7623, de 31 de julio de 1992, esta Superintendencia solicitó a esa Contraloría que reconsiderara sus pronunciamientos, contenidos en los Oficios Nºs. 43.699, de 11 de diciembre de 1988 y 6.162, de 20 de febrero de 1990, en orden a que no resulta procedente constituir los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad de la Ley Nº16.744 en las Municipalidades.

Mediante el Oficio Nº 4776, de 1993, esa Contraloría rechazó dicha solicitud de reconsideración, por cuanto, a su juicio, los referidos Comités Paritarios deben constituirse en las "industrias o faenas", expresiones éstas que han sido usadas por la Ley Nº 16.744 como sinónimos de "empresa", en tanto que las Municipalidades no tienen ese carácter, concluyendo así que éstas no están obligadas a formar dichos Comités.

Por Oficio Nº 7671, de 1993, esa Contraloría solicitó informe a esa Superintendencia respecto de un Oficio que le dirigió la I. Municipalidad de Santiago, en que le expone el problema que plantea la diferencia de criterios entre esta Superintendencia y ese Organismo Contralor acerca de la procedencia o no de pagar recargada su cotización adicional diferenciada de la Ley N º16.744, dado que ella es fiscalizada por ésta, en tanto que la entidad que aplica el recargo, esto el la Asociación Chilena de Seguridad, es fiscalizada por aquélla.

El mismo problema han expuesto ante este Organismo la I. Municipalidad de Osorno, la Asociación de Seguridad y la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción.

Por otra parte, la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción y la Asociación Chilena de Seguridad han expuesto al Superintendente sus discrepancias con los pronunciamientos de esa Contraloría (vgr. Oficio Nºs. 16.268, de 1992) en cuanto a que las Municipalidades tampoco están obligadas a tener Departamentos de Prevención de Riesgos y a mantener Reglamentos de Higiene y Seguridad a los que se refieren los artículos 66 y 67, respectivamente, de la Ley Nº 16.744, aduciendo, igualmente, que esa obligación pesaría sobre las "empresas", en circunstancias que aquéllas no tienen ese carácter.

De lo expuesto, se desprende que los pronunciamientos de esa Contraloría, indicados en las "CONC.", han concluido, interpretando diversas disposiciones de la Ley Nº 16.744 y de sus reglamentos, que algunas de estas normas, referidas a la prevención de riesgos profesionales, no se aplican a las Municipalidades, y, por ende, éstas no están obligadas a:

a) Constituir Comités Paritarios de Higiene y Seguridad;

b) Mantener Reglamento Interno de Higiene y Seguridad;

c) Tener Departamento de Prevención de Riesgos y contratar experto en prevención de riesgos, y

d) Efectuar la cotización adicional diferenciada por riesgo efectivo.

Sobre el particular y en su calidad de Organismo al que por ley le corresponde la interpretación y vigilancia del cumplimiento de las leyes y reglamentos del Seguro Social contra riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales establecido por la Ley Nº 16.744, así como la fiscalización de las entidades encargadas de su administración, esta Superintendencia estima un deber expresar a esa Contraloría su discrepancia con dichos pronunciamientos y representarle las graves consecuencias que ellos tienen para el mencionado Seguro Social, por lo que se permite solicitarle tenga a bien reconsiderarlos atendidas las siguientes consideraciones:

a) "La razón de ser de una ley sobre seguro contra accidentes del trabajos y enfermedades profesionales es, a mi entender, fundamentalmente para prevención...", expresa don Patricio Novoa Fuenzalida, en su obra "Derecho de seguridad Social", Editorial Jurídica de Chile, 1977, págs 335 y 336, agregando que "El manejo de los recargos y rebajas de la cotización, que han resultado ser magníficos estímulos económicos para la prevención; la investigación de las causas de los accidentes; las informaciones estadísticas; el estudio de los índices de frecuencias y severidad de accidentes y enfermedades en cada empresa, indispensables para aplicar los recargos y rebajas en la cotización, etc., todo ello requiere una especialización cuya más cabal expresión se concretiza en el seguro propio e independiente contra los riesgos profesionales."

El citado criterio doctrinario que, en lo fundamental, es compartido por esta Superintendencia, pone de manifiesto que la prevención de los riesgos profesionales y, en consecuencia, la disminución de su ocurrencia, es, sino el principal, uno de los más importantes objetivos del establecimiento del citado Seguro Social. Ahora bien, para los efectos de la prevención de los riesgos profesionales, el mencionado Seguro Social contempla una serie de mecanismos armónicos e interrelacionados entre sí, que, por lo mismo, deben ser aplicados integralmente, puesto que si ello no ocurre no se obtiene el citado objetivo.

b) En efecto, la prevención de los riesgos profesionales es una tarea para cuya eficacia el citado seguro ha asignado roles a los empleadores, trabajadores, organismos administradores y el Estado, según se indica:

Empleadores:

El artículo 68, inciso primero, de la Ley Nº16.744, obliga a los empleadores a aplicar las medidas de prevención prescritas por el respectivo organismo administrador y por el correspondiente Servicio de Salud.

Los artículos 66 de la Ley Nº 16.744 y 8º del D.S. N º40, 1969, M. del T. y P.S., obligan a las entidades empleadoras con más de 100 trabajadores a tener un Departamento de Prevención dirigido por un experto en la materia.

A su vez, los artículos 67 de la Ley Nº 16.744 y 14 del D.S. Nº40, obligan a las entidades empleadoras a tener un reglamento interno de seguridad e higiene en el trabajo, cuyo cumplimiento es obligatorio para los trabajadores. Por último, el artículo 68 de la Ley Nº 16.744, obliga a los empleadores a proporcionar a sus trabajadores los equipos e implementos de protección necesarios, sin cobrarles su valor.

Trabajadores:

Conforme a los artículos 66 de la Ley Nº 16.744 y 1º del D.S. 54, 1969, MINISTERIO DEL T. Y P.S., los trabajadores pueden participar en los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad que deben constituirse en las empresas con más de 25 trabajadores.

Organismos Administradores.

El artículo 68 de la Ley Nº 16.744 encarga a los organismos administradores la función de prescribir las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que deben aplicar los empleadores, cuyo incumplimiento puede ser sancionado con las multas y demás sanciones que establece el Código Sanitario y con el recargo de la cotización adicional diferenciada.

El Estado.

Conforme al artículo 65 de la Ley Nº 16.744 al Estado le corresponde, fundamentalmente, la función fiscalizadora y de supervigilancia de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo y de la calidad de las actividades de prevención que realicen los organismos administradores, función que cumple a través de los Servicios de Salud.

Todo lo anterior demuestra la importancia que dio el legislador al tema de la prevención de los riesgos laborales y al rol que en torno al mismo deben cumplir todos los involucrados en el seguro social establecido sobre la materia, cuyo fin, como se ha dicho es el de la disminución de la ocurrencia del tales siniestros. Sin embargo, de acuerdo con el criterio de esa Contraloría, en el caso de las Municipalidades, tanto los trabajadores como los empleadores, quedan excluidos de su participación en sus respectivos roles respecto del tema, eliminándose una importantísima herramienta para la prevención de los riesgos del trabajo.

c) Con todo, la participación de trabajadores y empleadores en la materia, podría no tener mayor relevancia si el legislador no hubiera establecido el mecanismo de incentivos y desincentivos económicos para la prevención de los riesgos profesionales que está constituido por el sistema de exenciones, rebajas y recargos de la cotización adicional diferenciada.

Efectivamente, si no existiese y operase el referido sistema de recargos, exenciones y rebajas de la cotización adicional diferenciada, difícilmente serían eficaces las medidas que se pudieran adoptar para disminuir las tasas de riesgos profesionales. Las estadísticas revelan que, a partir del la entrada en vigencia del mencionado seguro social, ha habido una drástica disminución de las tasas de accidentabilidad, lo que demuestra la eficacia del sistema.

Sin embargo, de acuerdo con el criterio de esa Contraloría, cualquiera que sea la tasa de riesgo de una Municipalidad no sería posible modificar su cotización adicional diferenciada, con lo cual deja de operar el mecanismo de incentivos y desincentivos mencionados.

No obstante, las consecuencias del criterio de esa Contraloría no sólo dicen relación con el citado mecanismo de incentivos a la prevención de los riesgos profesionales, que dejaría de operar, sino que con financiamiento del referido seguro social, puesto que el equilibrio que éste supone entre ingresos y gastos, se perdería si aumentan los gastos por el acrecimiento de riesgos laborales sin que, paralelamente, aumente la respectiva cotización adicional. Así se podría producir el contrasentido que entidades empleadoras más eficientes en cuanto a prevención de riesgos laborales, pasaran a financiar los riegos de aquellas menos eficientes en la materia.

d) Pero, además de las consideraciones de orden general precedentes, hay argumentos legales de texto que permiten fundamentar la posición contraria a la de esa Contraloría y que habilitan para solicitar su reconsideración.

Al respecto, cabe señalar que en los temas de que se trata el criterio de esa Contraloría se ha fundamentado en el argumento de que las normas de la Ley Nº 16.744 y de sus reglamentos emplean en sus partes pertinentes las expresiones industrias, faenas y empresas, que han usado como sinónimos (Oficio Nº 4776, de 1993), en circunstancias de que las Municipalidades no tienen ese carácter.

Concordando con esa Contraloría en cuanto a que la citada Ley y sus Reglamentos han empleado como sinónimos las expresiones empresa, industria o faena, cabe agregar que también han usado, como sinónimo de ellas, la de entidad empleadora. Así, el artículo 25º de ese cuerpo legal prescribe que "Para los efectos de esta ley se entenderá por entidad empleadora a toda empresa, institución, servicio o persona que proporcione trabajo...". Igualmente, el D.S. Nº 285, 1969, M. DEL T. Y P.S. --que contiene el Estatuto Orgánico de las Mutualidades de Empleadores y que según Dictamen Nº 5463, de 1992, de esa Contraloría, es un DFL.-- utiliza como sinónimos a dichas expresiones. Efectivamente, en sus artículos 2º y 9º, alude a empleadores como adherentes a las Mutualidades; en sus artículos 7º, 11, 13 y 14, emplea el vocablo empresa, al aludir también a los citados adherentes y en su artículo 27 a entidad empleadora, haciendo referencia al artículo 7º que, como se ha dicho, se refiere a las empresas adherentes.

En consecuencia, sea que se trate de industrias, faenas, empresas o entidades empleadoras deben recibir aplicación a su respecto las normas sobre prevención de riesgos profesionales. Por lo tanto, si bien puede ser cierto que las Municipalidades no tendrían el carácter de "empresas", como lo sostiene esa Contraloría, resulta indudable que sí son "entidades empleadoras" en los términos del citado artículo 25 de la Ley Nº 16.744, expresión que según se ha dicho se utiliza en este cuerpo legal y en las normas reglamentarias enunciadas, resulta que a las Municipalidades les son aplicables las disposiciones sobre prevención de riesgos profesionales. Por lo demás, de otra manera no podría entenderse cómo las Municipalidades podrían estar afectas al mencionado seguro social y ser adherentes, como lo son, de las Mutualidades de Empleadores de la citada ley, pero, al mismo tiempo, estar exentas de cumplimiento de las normas que constituyen la columna vertebral de la misma, como lo son aquellas sobre prevención de riesgos laborales.

e) Pero, además, en abono de su posición, esa Contraloría ha señalado que las funciones municipales no suponen la ejecución de labores industriales o faenas de idéntica naturaleza ni ejercen actividades comerciales u otros servicios remunerados en la forma como lo expresan los artículos 66 de la Ley Nº 16.744 y 1º del D.S. Nº54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, por lo que no les serían aplicables las citadas disposiciones.

Sobre este extremo, cabe precisar que tales normas no discurren sobre la base que supone esa Contraloría. En efecto, ninguna de estas disposiciones hace referencia a labores determinadas, ni en general ni en particular, a aquéllas de índole industrial, comercial o de servicios remunerados a que alude esa Entidad Contralora.

Con el mérito de las consideraciones precedentes, esta Superintendencia se permite, nuevamente, solicitar a esa Contraloría la reconsideración de sus aludidos pronunciamientos, a fin que declare que a las Municipalidades les son aplicables todas las disposiciones que sobre prevención de riesgos profesionales contemplan la Ley Nº 16.744 y sus reglamentos.