Dictamen 16322-1996

Ud. se ha dirigido a esta Superintendencia, exponiendo que en sesión del Senado de fecha 19 de noviembre de este año, el H. Senador que indica, expuso que, a su juicio, los fondos administrados por las Mutualidades de Empleadores de la Ley Nº 16.744, son de carácter público. Asimismo, estimó menester dirigir un Oficio a este Organismo, a fin de que se sirviere informar sobre la naturaleza jurídica de dichos fondos.

Al respecto, debe señalarse, en primer término, que conforme a lo establecido por el artículo 8º de la Ley Nº 16.744, la administración del Seguro contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales está a cargo del ex servicio de Seguro Social, de los Servicios de Salud, de las ex Cajas de Previsión y de las Mutualidades de Empleadores.

De acuerdo a lo prescrito por el artículo 12 del citado cuerpo legal, el Presidente de la República podrá autorizar la existencia de las Mutualidades de Empleadores otorgándoles la correspondiente personalidad jurídica, cuando cumplan las siguientes condiciones:

a) Que sus miembros ocupen, en conjunto, 20 mil trabajadores, a lo menos, en faenas permanentes;

b) Que dispongan de Servicios Médicos adecuados, propios o en común con otra Mutualidad, los que deben incluir servicios especializados, incluso en rehabilitación;

c) Que realicen actividades permanentes de prevención de contingencias profesionales;

d) Que no sean administradas directa ni indirectamente por instituciones con fines de lucro; y

e) Que sus miembros sean solidariamente responsables de las obligaciones contraídas por ellos.

Dicha disposición legal agrega que las Mutualidades estarán sometidas a la fiscalización de esta Superintendencia.

Ahora bien, el D.S. Nº 285, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que contiene el Estatuto Orgánico de las Mutualidades de Empleadores - y que según Oficio Nº 5463, de 4 de marzo de 1992, de la Contraloría General de la República es un Decreto con Fuerza de Ley -, establece en su artículo 1º que "Las Mutualidades de Empleadores son corporaciones regidas por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, que tienen por fin administrar, sin ánimo de lucro, el seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de acuerdo a las disposiciones de la Ley Nº 16.744 y de las que se dicten en el futuro, y de sus respectivos reglamentos, y que han sido autorizadas para este objetivo por el Presidente de la República".

De las citadas normas se desprende que las Mutualidades son corporaciones de derecho privado, sin ánimo de lucro, cuyo objeto es administrar el seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

Conforme a lo prescrito por el artículo 15 de la Ley Nº 16.744, dicho seguro se financia:

a) Con una cotización básica general del 0,90% de las remuneraciones imponibles, de cargo del empleador;

b) Con una cotización adicional diferenciada en función de la actividad y riesgo de la empresa o entidad empleadora;

c) Con el producto de las multas que cada organismo administrador aplique;

d) Con las utilidades o rentas que produzca la inversión de los fondos de reserva; y

e) Con las cantidades que les corresponda por el ejercicio del derecho de repartir.

Por su parte, el artículo 21 del citado D.S. Nº 285, establece que el patrimonio de las Mutualidades se forma:

a) Con las cotizaciones que deben efectuar sus empresas adherentes;

b) Con el producto de las multas e intereses aplicados por las Mutualidades a sus adherentes;

c) Con las utilidades o rentas producidas por los fondos de reserva;

d) Con las cantidades que les corresponda por el ejercicio del derecho de repartir; y

e) Con las donaciones, herencias, legados y aportes voluntarios que reciban.

Con el objeto de determinar el carácter de los fondos que administran las Mutualidades de Empleadores, se debe recurrir a la naturaleza jurídica de la cotización.

Doctrinariamente se ha conceptualizado como "un tributo de derecho público, autónomo y afectado, exigido por la comunidad en cuanto utiliza su poder de imperio a las empresas y/o trabajadores para atender la gestión de los servicios de seguridad social, establecidos en el interés general de la colectividad" (Novoa Fuenzalida, Patricio "Derecho de Seguridad Social", Editorial Jurídica, Pág. 179).

De lo expuesto, se desprende que la cotización constituye un gravamen impuesto por la ley para ser asumido por las personas que reúnan las características y se encuentren en las situaciones que ella contempla para su imposición.

Dado el carácter de carga pública que tienen las cotizaciones destinadas a cubrir los riesgos de las contingencias profesionales, no pueden ser objeto de dominio por parte de entes privados que las recauden, por ello el legislador de la Ley Nº 16.744 sólo autorizó para administrarlos a entidades que no persigan fines de lucro, imponiéndoles como objeto único satisfacer el seguro social que contempla y de esta manera cumplir con las obligaciones sociales de cargo del Estado.

El hecho de que los excedentes de la Ley Nº 16.744, puedan acumularse y confundirse con el patrimonio del respectivo ente privado autorizado para administrarlos, no elimina el carácter de fondos públicos que éstos tienen por su finalidad, por ello se les califica como un patrimonio de afectación destinado a cumplir fines sociales que no otorga a su gestor las facultades plenas del dominio.

En este sentido ha resuelto la E. Corte Suprema, en fallo de 31 de julio de 1995, sobre recurso de inaplicabilidad deducido por la Mutualidad en juicio de Hacienda caratulado "XXXX con Fisco" causal Rol Nº137-90, tramitada ante el Segundo Juzgado Civil de Santiago.

Lo anterior, máxime si la Constitución reconoce la facultad del legislador para imponer al Estado que cumpla con las obligaciones que tiene con la colectividad en materia de seguridad social, lo que se encuentra consagrado en el artículo 19, numerales 9, inciso cuarto, y 18, inciso tercero.

De las citadas normas constitucionales se infiere que cuando el Estado facultado por ley impone las cotizaciones obligatorias, está cumpliendo una política social a que lo obliga la Constitución dentro de los márgenes y con las limitaciones que ella establece.

En consecuencia, las Mutualidades son Organismos Administradores de un fondo público constituído por cotizaciones obligatorias pagadas en la forma y montos que establece la Ley, destinado a otorgar las prestaciones que expresamente ha dispuesto el legislador.