Dictamen 44927-2010

1.- Por el Oficio de antecedentes, Ud. ha solicitado a esta Superintendencia que remita la información de que disponga para la confección de la memoria simplificada del Convenio N°162, de 1986, sobre el asbesto, de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Chile en 1994.

2.- Esta Superintendencia, en primer término, debe indicar que el D.S. N°656, de 2000, del Ministerio de Salud, contiene el Reglamento que Prohíbe el Uso del asbesto en los Productos que Indica. Ahora bien, el artículo 10 del referido D.S. señala que corresponderá a los Servicios de Salud del país y, en la Región Metropolitana, al Servicio de Salud del Ambiente (actualmente las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del D.F.L. N°1, de 2005, del Ministerio de Salud) la fiscalización de sus disposiciones.

Sin perjuicio de ello, es del caso señalar que esta Superintendencia es la autoridad técnica de control de las Instituciones de Previsión sometidas a su fiscalización, entre las cuales se encuentran los Organismos Administradores de la Ley N°16.744. El control de este Organismo comprende los aspectos médico social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, estando facultado para impartir instrucciones sobre estas materias, las que son obligatorias. Le compete emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes; fijar la interpretación de las leyes y reglamentos que rigen el Seguro Social contenido en la Ley N°16.744 y su normativa reglamentaria y ordenar que se ajusten a esta interpretación los Organismos Administradores del referido texto legal.

Además, esta Superintendencia, en ejercicio de sus atribuciones antes indicadas, resuelve en caso de controversia acerca de la calificación de los accidentes o las patologías que afectan a los trabajadores, para determinar el origen común o laboral de las lesiones que los afectan, acerca de los aspectos médicos de la calificación de las incapacidades de origen laboral realizadas por la Comisión Médica de Reclamos y, en general, en las controversias contencioso administrativas que se susciten entre los trabajadores, las entidades empleadoras y los Organismos Administradores de la Ley N° 16.744. En ejercicio de dichas facultades, esta Superintendencia puede resolver en cada caso en particular, entre otras materias, sobre la eventual exposición de los trabajadores al asbesto a objeto de determinar la procedencia del otorgamiento de los beneficios contemplados en el Seguro Social de la Ley N°16.744.

Cabe hacer presente que lo tratado en dicho Convenio referido al asbesto, es una materia que en nuestro país regulan y fiscalizan el Ministerio de Salud y la Comisión Chilena de Energía Nuclear, sin perjuicio de lo cual se remitirá a continuación la información de que esta Superintendencia disponga.

A) Definiciones. La Comisión de Expertos de la Organización Internacional del Trabajo solicita que se le suministre la definición jurídica de las expresiones "polvo de asbesto" y "exposición al asbesto".

Al respecto, en primer término, cabe indicar que el Convenio señala, en la letra b) de su artículo 2°, que la expresión "polvo de asbesto" designa las partículas de asbesto en suspensión en el aire o las partículas de asbestos depositadas que pueden desplazarse y permanecer en suspensión en el aire en los lugares de trabajo. Por su parte, la letra c) del artículo 4° del D.S. N° 656, de 2000, del Ministerio de Salud, define "fibras de asbesto" como las partículas de asbesto en suspensión en el aire y las partículas de asbesto depositadas que pueden desplazarse por el aire. De este modo, a juicio de esta Superintendencia, la definición de "fibras de asbesto", contenida en el referido D.S. cumple la condición de definir la expresión "polvo de asbesto", utilizada en el Convenio.

Por otro lado, el Convenio, en su artículo 2°, letra e), define la expresión "exposición al asbesto" como una exposición en el trabajo a las fibras de asbesto respirables o al polvo de asbesto en suspensión en el aire, originada por el asbesto o por minerales, materiales o productos que contengan asbesto.

Al respecto, debe indicarse que si bien nuestra legislación no cuenta con una definición jurídica de "exposición al asbesto", cabe indicar que el D.S. N°109, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, dispone en su artículo 18 que, entre otros, el asbesto es un agente específico que entraña el riesgo de enfermedad profesional en todos los trabajos que expongan al mismo. Conforme a ello, corresponde que las entidades empleadoras y los organismos administradores de la Ley N°16.744 adopten todas las medidas de prevención que reduzcan al mínimo posible el riesgo de exposición al asbesto, conforme a lo dispuesto en la Ley N°16.744 y su normativa reglamentaria. En este sentido, el artículo 71 de la Ley N°16.744 señala que los trabajadores afectados de alguna enfermedad profesional deberán ser trasladados, por la empresa donde presten sus servicios, a otras faenas donde no estén expuestos al agente causante de la enfermedad.

B) Revisión legislativa periódica. La Comisión de Expertos hace referencia a que la legislación sobre protección de la salud de los trabajadores expuestos a sustancias químicas y otros factores de riesgo se revisa periódicamente por un comité técnico conformado por especialistas del Ministerio de Salud y sus organismos dependientes, invitando a representantes de otros Ministerios, y de las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores, y solicita se le informe sobre los resultados de tal revisión.

Al respecto, esta Superintendencia debe indicar que no tiene conocimiento de los resultados de la revisión de la normativa relacionada con el asbesto por el comité técnico, situación que debería consultarse al Ministerio de Salud.

C) Situaciones de urgencia. La Comisión de Expertos solicita se le informe cuáles son los procedimientos que deberían implementar los empleadores en caso de urgencia.

En este punto es posible informar que el artículo 9° del D.S. N° 656, de 2000, del Ministerio de Salud, dispone que las actividades relacionadas con edificaciones, equipos, instalaciones o maquinarias que tuvieren aislante de fibras de asbesto friable, tales como demolición, desmantelamiento o modificación de éstos, requerirán de autorización previa de la autoridad sanitaria competente. Para su obtención el dueño de las edificaciones, maquinarias, equipos o instalaciones deberá presentar un plan de trabajo en el que se prevean las medidas que se adoptarán para proteger la salud de los trabajadores y de la población aledaña. Deberá siempre solicitarse la autorización señalada, si durante el desarrollo de alguna de las actividades referidas se encuentra asbesto friable del que no se hubiere tenido conocimiento al inicio de las obras, paralizando las mismas hasta la obtención de dicho permiso. En el evento que el asbesto presente en las actividades sea no friable, se deberá notificar a la autoridad sanitaria competente la realización de la actividad, en forma previa a su inicio o tan pronto se encuentre el producto y acompañar el plan de trabajo.

D) Sustitución del asbesto por otros materiales o productos o prohibición de la utilización del asbesto. La Comisión de Expertos señala que el artículo 10 del Convenio no reconoce motivos económicos para establecer excepciones sobre el uso del asbesto, a diferencia de lo establecido en el artículo 5° del D.S. N° 656, de 2000, del Ministerio de Salud, por lo que solicita que se le informe sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar la plena observancia del artículo.

Al respecto, esta Superintendencia puede informar que el referido artículo 5°, actualmente vigente, dispone que la autoridad sanitaria podrá autorizar el uso de asbesto en la fabricación de productos o elementos que no sean materiales de construcción, siempre que los interesados acrediten que no existe factibilidad técnica ni económica que permita reemplazarlo por otro material. Para obtener dicha autorización, el fabricante deberá acompañar informes técnicos en que se señalen las características del producto o elemento a fabricar, los tipos de asbesto que se utilizarán, las medidas adoptadas para controlar los riesgos para la salud de los trabajadores, la forma en que se eliminarán los desechos que se generan de los procesos industriales y de los sistemas de captación de polvo y la justificación técnica de que no es posible sustituir el asbesto por otro tipo de fibras. En caso de importación de estos materiales, el interesado deberá obtener en forma previa la autorización para su internación presentando a la autoridad sanitaria los antecedentes, en que se acredite el tipo y cantidad de asbesto a comercializar, el lugar y condiciones en que se efectuará su almacenamiento, las condiciones de manipulación del material, las condiciones y forma en que se eliminarán los desechos y medidas de seguridad de los trabajadores adoptadas.

En esta materia, este Servicio no tiene conocimiento si el Ministerio de Salud se encuentra analizando la posibilidad de eliminar la expresión "ni económica" de la norma indicada, a objeto de adecuarla al artículo 10 del Convenio.

E) Consultas a los trabajadores y sus representantes acerca del plan de trabajo. La Comisión de Expertos solicita se le informe si se consulta a los trabajadores o sus representantes por parte de la empresa que debe presentar un plan de trabajo a la autoridad sanitaria cuando procede a una obra de demolición.

Al respecto, el artículo 9° del D.S. N° 656, de 2000, del Ministerio de Salud, dispone que las actividades relacionadas con edificaciones, equipos, instalaciones o maquinarias que tuvieren aislante de fibras de asbesto friable, tales como demolición, desmantelamiento o modificación de éstos, requerirán de autorización previa de la autoridad sanitaria competente. Para su obtención el dueño de las edificaciones, maquinarias, equipos o instalaciones deberá presentar un plan de trabajo en el que se prevean las medidas que se adoptarán para proteger la salud de los trabajadores y de la población aledaña. Deberá siempre solicitarse la autorización señalada, si durante el desarrollo de alguna de las actividades referidas se encuentra asbesto friable del que no se hubiere tenido conocimiento al inicio de las obras, paralizando las mismas hasta la obtención de dicho permiso. En el evento que el asbesto presente en las actividades sea no friable, se deberá notificar a la autoridad sanitaria competente la realización de la actividad, en forma previa a su inicio o tan pronto se encuentre el producto y acompañar el plan de trabajo.

Dicha norma no establece la obligación al empleador de consultar a sus trabajadores. No obstante ello, el artículo 21 del D.S. N° 40, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señala que los empleadores tienen la obligación de informar oportuna y convenientemente a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan sus labores, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos. Especialmente deben informar a los trabajadores acerca de los elementos, productos y sustancias que deban utilizar en los procesos de producción o en su trabajo, sobre la identificación de los mismos (fórmula, sinónimos, aspecto y olor), sobre los límites de exposición permisibles de esos productos, acerca de los peligros para la salud y sobre las medidas de control y de prevención que deben adoptar para evitar tales riesgos.

Además, conforme a lo establecido en el artículo 24 del D.S. N° 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, de 1969, es una función de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad vigilar el cumplimiento, tanto por parte de las empresas como de los trabajadores, de las medidas de prevención, higiene y seguridad. Para estos efectos, el Comité Paritario desarrollará una labor permanente, y, además, elaborará programas al respecto. Para la formulación de estos programas se tendrán en cuenta las siguientes normas generales:

a) El o los Comités deberán practicar una completa y acuciosa revisión de las maquinarias, equipos e instalaciones diversas; del almacenamiento, manejo y movimiento de los materiales, sean materias primas en elaboración, terminadas o desechos; de la naturaleza de los productos o subproductos; de los sistemas, procesos o procedimientos de producción; de los procedimientos y maneras de efectuar el trabajo sea individual o colectivo y tránsito del personal; de las medidas, dispositivos, elementos de protección personal y prácticas implantadas para controlar riesgos, a la salud física o mental y, en general, de todo el aspecto material o personal de la actividad de producción, mantenimiento o reparación y de servicios, con el objeto de buscar e identificar condiciones o acciones que puedan constituir riesgos posibles accidentes o enfermedades profesionales;

b) Complementación de la información obtenida en el punto a) con un análisis de los antecedentes que se dispongan, escritos o verbales, de todos los accidentes ocurridos con anterioridad durante un período tan largo como sea posible, con el objeto de relacionarlos entre sí;

c) Jerarquización de los problemas encontrados de acuerdo con su importancia o magnitud. Determinar la necesidad de asesoría técnica para aspectos o situaciones muy especiales de riesgos o que requieren estudios o verificaciones instrumentales o de laboratorio (enfermedades profesionales) y obtener esta asesoría del organismo administrador;

d) Fijar una pauta de prioridades de las acciones, estudiar o definir soluciones y fijar plazos de ejecución, todo ello armonizando la trascendencia de los problemas con la cuantía de las posibles inversiones y la capacidad económica de la empresa;

e) Controlar el desarrollo del programa y evaluar resultados.

Las empresas deberán proporcionar a los Comités Paritarios las informaciones que requieran relacionadas con las funciones que les corresponde desempeñar, y sus decisiones, adoptadas en el ejercicio de las atribuciones que les encomienda la Ley Nº 16.744, serán obligatorias para la empresa y los trabajadores.

F) Prohibición a los trabajadores de llevar a sus casas la ropa de trabajo y la ropa de protección especial. Al respecto, esta Superintendencia debe indicar que el D.S. N°594, de 1999, Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, en el inciso tercero del artículo 27, establece que "En aquellos lugares en que los trabajadores están expuestos a sustancias tóxicas o infecciosas, éstos deberán tener dos casilleros individuales separados e independientes, uno destinado a la ropa de trabajo y el otro a la vestimenta habitual. En tal caso, será responsabilidad del empleador hacerse cargo del lavado de la ropa de trabajo y adoptar las medidas que impidan que el trabajador la saque del lugar de trabajo.".

Del tenor de la norma reglamentaria transcrita, consta que en nuestro país es obligación del empleador impedir que el trabajador lleve a su casa la ropa de trabajo.

G) Políticas y procedimientos relativos a las medidas de educación y de formación periódica de los trabajadores. La Comisión de Expertos solicita se le informe sobre las medidas adoptadas en esta materia, que vayan más allá de la simple difusión de información sobre los reglamentos de seguridad y salud existentes.

Al respecto, puede indicarse que el artículo 21 del D.S. N° 40, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señala que los empleadores tienen la obligación de informar oportuna y convenientemente a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan sus labores, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos. Especialmente deben informar a los trabajadores acerca de los elementos, productos y sustancias que deban utilizar en los procesos de producción o en su trabajo, sobre la identificación de los mismos (fórmula, sinónimos, aspecto y olor), sobre los límites de exposición permisibles de esos productos, acerca de los peligros para la salud y sobre las medidas de control y de prevención que deben adoptar para evitar tales riesgos.

Por su parte, el artículo 24 del D.S. N° 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, de 1969, dispone que es función de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad asesorar e instruir a los trabajadores para la correcta utilización de los instrumentos de protección. Para este efecto, se entenderá por instrumentos de protección, no sólo el elemento de protección personal, sino todo dispositivo tendiente a controlar riesgos de accidentes o enfermedad en el ambiente de trabajo, como ser protecciones de máquinas, sistemas o equipos de captación de contaminación del aire, etc. La anterior función la cumplirá el Comité Paritario de preferencia por los siguientes medios: visitas periódicas a los lugares de trabajo para revisar y efectuar análisis de los procedimientos de trabajo y utilización de los medios de protección impartiendo instrucciones en el momento mismo; utilizando los recursos, asesorías o colaboraciones que se pueda obtener de los organismos administradores; organizando reuniones informativas, charlas o cualquier otro medio de divulgación.

Además, también es función de los Comités Paritarios promover la realización de cursos de adiestramiento destinados a la capacitación profesional de los trabajadores en organismos públicos o privados autorizados para cumplir esa finalidad o en la misma empresa, industria o faena bajo el control y dirección de esos organismos.

Cabe reiterar que las empresas deberán proporcionar a los Comités Paritarios las informaciones que requieran relacionadas con las funciones que les corresponde desempeñar, y sus decisiones, adoptadas en el ejercicio de las atribuciones que les encomienda la Ley Nº 16.744, serán obligatorias para la empresa y los trabajadores.

Adicionalmente, es posible señalar las actividades permanentes de prevención de riesgos que deben realizar las Mutualidades de Empleadores, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 letra c) de la Ley N° 16.744 y en el Título II del citado D.S. N° 40, dicen relación con acciones planificadas lógica y coherentemente, tanto en su formulación como en su aplicación, realizadas con el fin de evitar que los trabajadores se accidenten o enfermen a causa o con ocasión de su actividad laboral.

Precisando que las actividades permanentes de prevención de riesgos laborales están referidas a todas aquellas gestiones, procedimientos o instrucciones que los organismos administradores deben realizar, dentro del marco legal y reglamentario vigente, en relación con la naturaleza y magnitud del riesgo asociado a la actividad productiva de sus entidades empleadoras afiliadas y que éstas deben implementar, cuando corresponda, con el concurso de los Departamentos de Prevención de Riesgos Profesionales y/o de los Comités Paritarios, según sea el caso, con independencia de la ocurrencia o no de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales.

En lo que se refiere a capacitación, dichos organismos deben impartir cursos de orientación de prevención de riesgos, y realizar capacitación a los trabajadores para que puedan ser elegidos como miembros representantes de los trabajadores en los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, de acuerdo con lo establecido en la letra d ) del artículo 10 , del D.S. N° 54, ya referido.

H) Identificación en la etiqueta del asbesto o de los productos que contienen asbesto. Al respecto, es posible indicar que el artículo 21 del D.S. N° 40, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, señala que los empleadores tienen la obligación de informar oportuna y convenientemente a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan sus labores, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos. Especialmente deben informar a los trabajadores acerca de los elementos, productos y sustancias que deban utilizar en los procesos de producción o en su trabajo, sobre la identificación de los mismos (fórmula, sinónimos, aspecto y olor), sobre los límites de exposición permisibles de esos productos, acerca de los peligros para la salud y sobre las medidas de control y de prevención que deben adoptar para evitar tales riesgos.

I) Adopción de medidas adecuadas para prevenir o controlar el desprendimiento de polvo de asbesto en el aire. El artículo 9° del D.S. N° 656, de 2000, del Ministerio de Salud, dispone que las actividades relacionadas con edificaciones, equipos, instalaciones o maquinarias que tuvieren aislante de fibras de asbesto friable, tales como demolición, desmantelamiento o modificación de éstos, requerirán de autorización previa de la autoridad sanitaria competente. Para su obtención el dueño de las edificaciones, maquinarias, equipos o instalaciones deberá presentar un plan de trabajo en el que se prevean las medidas que se adoptarán para proteger la salud de los trabajadores y de la población aledaña. Deberá siempre solicitarse la autorización señalada, si durante el desarrollo de alguna de las actividades referidas se encuentra asbesto friable del que no se hubiere tenido conocimiento al inicio de las obras, paralizando las mismas hasta la obtención de dicho permiso. En el evento que el asbesto presente en las actividades sea no friable, se deberá notificar a la autoridad sanitaria competente la realización de la actividad, en forma previa a su inicio o tan pronto se encuentre el producto y acompañar el plan de trabajo.

Cabe agregar que el artículo 3° del D.S. N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud, dispone que la empresa está obligada a mantener en los lugares de trabajo las condiciones sanitarias y ambientales necesarias para proteger la vida y la salud de los trabajadores que en ellos se desempeñan, sean éstos dependientes directos suyos o lo sean de terceros contratistas que realizan actividades para ella.

Además, conforme a los artículos 32 y siguientes del referido D.S., todo lugar de trabajo deberá mantener, por medios naturales o artificiales, una ventilación que contribuya a proporcionar condiciones ambientales confortables y que no causen molestias o perjudiquen la salud del trabajador. Cuando existan agentes definidos de contaminación ambiental que pudieran ser perjudiciales para la salud del trabajador, tales como aerosoles, humos, gases, vapores u otras emanaciones nocivas, se deberá captar los contaminantes desprendidos en su origen e impedir su dispersión por el local de trabajo.

Con todo, cualquiera sea el procedimiento de ventilación empleado se deberá evitar que la concentración ambiental de tales contaminantes dentro del recinto de trabajo exceda los límites permisibles vigentes.

J) Adopción de medidas prácticas para la prevención y control de la exposición de los trabajadores al asbesto. En general, debe indicarse que la Ley N° 16.744, y su normativa reglamentaria, ya citada en los puntos anteriores, contiene las disposiciones necesarias para que cada entidad empleadora adopte las medidas necesarias para la prevención y control de la exposición de los trabajadores a los riesgos profesionales, incluyendo el asbesto.

K) Registro de controles de exposición de los trabajadores al asbesto en su lugar de trabajo y asesoramiento sobre los resultados de sus exámenes médicos. Al respecto, esta Superintendencia puede señalar que la letra a) del artículo 72 del D.S. N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, dispone que los organismos administradores están obligados a efectuar, de oficio o a requerimiento de los trabajadores o de las entidades empleadoras, los exámenes que correspondan para estudiar la eventual existencia de una enfermedad profesional, sólo en cuanto existan o hayan existido en el lugar de trabajo, agentes o factores de riesgo, que pudieran asociarse a una enfermedad profesional, debiendo comunicar a los trabajadores los resultados individuales y a la entidad empleadora respectiva los datos a que pueda tener acceso en conformidad a las disposiciones legales vigentes, y en caso de haber trabajadores afectados por una enfermedad profesional se deberá indicar que sean trasladados a otras faenas donde no estén expuestos al agente causal de la enfermedad. El organismo administrador no podrá negarse a efectuar los respectivos exámenes si no ha realizado una evaluación de las condiciones de trabajo, dentro de los seis meses anteriores al requerimiento, o en caso que la historia ocupacional del trabajador así lo sugiera. Frente al rechazo del organismo administrador a efectuar dichos exámenes, el cual deberá ser fundado, el trabajador o la entidad empleadora podrán recurrir a la Superintendencia de Seguridad Social, la que resolverá con competencia exclusiva y sin ulterior recurso.

La letra g) de dicha norma reglamentaria establece que el organismo administrador deberá incorporar a la entidad empleadora a sus programas de vigilancia epidemiológica, al momento de establecerse en ella la presencia de factores de riesgo que así lo ameriten o de diagnosticar en los trabajadores alguna enfermedad profesional.