Dictamen 47764-2015

1.- El Instituto de Seguridad Laboral se ha dirigido a esta Superintendencia, exponiendo que la Secretaría Regional Ministerial de Salud Metropolitana le ha aplicado una multa de 50 UTM por infracción a los artículos 53 y 66 del D.S. N°594, de 1999, del Ministerio de Salud por comprobar deficiencias en el cumplimiento de las denominadas "Normas mínimas para el desarrollo de programas de vigilancia de la silicosis", en su Agencia Regional Metropolitana. Además, la SEREMI de Salud Arica y Parinacota, aplicó una multa de 150 UTM por incumplimiento de las actividades de evaluación y diagnóstico de salud que debía realizar a ex-trabajadores y trabajadores expuestos a polimetales, que no se habrían ajustado a las normas mínimas contenidas en su Resolución Sanitaria A/331, de 2011.

El referido Instituto agregó que, sin perjuicio de haber pagado las multas aplicadas, ha estimado necesario requerir un pronunciamiento respecto de las facultades de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud para fiscalizar las actividades de prevención que ese Instituto no está obligado a realizar, dada la coadministración que con los Servicios de Salud y SEREMIS de Salud aún persiste en la Ley N°16.744.

Por su parte, esta Superintendencia remitió a ese Organismo de Control su Oficio Ord. N° 37.468, de 16 de junio de 2014, conforme al cual señaló que la consulta formulada, en cuanto incidía en la determinación del alcance de las facultades que le asisten a un Servicio que no es fiscalizado por este Organismo, correspondía remitirlo a la Contraloría a su cargo, para que resolviera al respecto.

2.- Ahora bien, esta Superintendencia, realizado un nuevo examen de la situación planteada por el Instituto de Seguridad Laboral, ha estimado pertinente remitir a ese Organismo de Control los siguientes antecedentes jurídicos a fin de complementar lo planteado en su Oficio de concordancias.

a) Sobre la obligación del Instituto de Seguridad Laboral de realizar actividades de prevención, esta Superintendencia debe reiterar, en primer término, que el Instituto consultante es el Organismo Administrador del Seguro Social de la Ley N° 16.744 de las empresas que cotizan en él, tanto respecto de los obreros como de los empleados.

La Ley Nº 16.744 estableció en su dictación como organismos administradores del Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, a las ex-Cajas de Previsión, al ex-Servicio de Seguro Social y al ex Servicio Nacional de Salud, contemplando, además, la posibilidad de que fuera administrado por Mutualidades de Empleadores, en su calidad de corporaciones de derecho privado sin fines de lucro, y, excepcionalmente, por aquellas empresas a las que se confiriera la calidad de administradoras delegadas.

Posteriormente, cuando el ex Servicio de Seguro Social y las ex Cajas de Previsión Social se fusionaron en el Instituto de Normalización Previsional, conforme a lo dispuesto en el decreto ley Nº 3502, de 1980, y la Ley Nº 18.689, sustituyéndolos también en la administración del Seguro Social de la Ley N° 16.744 respecto de todos los trabajadores cuyos empleadores no se encuentren adheridos expresamente a una Mutualidad de Empleadores, por lo que, con independencia de su régimen previsional para pensiones (Administradora de Fondos de Pensiones, ex Servicio de Seguro Social o ex Caja de Previsión Social), tenían al referido Instituto como organismo administrador de la Ley N° 16.744.

Luego, el artículo 63 de la Ley N° 20.255, de Reforma Previsional, crea el Instituto de Seguridad Laboral como sucesor del citado Instituto de Normalización Previsional, que se regirá por el D.L. N° 3.502, de 1980, y ejercerá las funciones que el artículo 54 de la Ley N° 20.255 no asigna al Instituto de Previsión Social. Por tanto, serán funciones del Instituto de Seguridad Laboral la administración del Seguro Social de la Ley N° 16.744, en las mismas condiciones que lo realizaba el Instituto de Normalización Previsional, y con anterioridad el ex Servicio de Seguro Social y las ex Cajas de Previsión Social, respecto de todos los trabajadores cuyos empleadores no se hayan adherido expresamente a una Mutualidad de Empleadores.

A su vez, el artículo 8° y siguientes de la Ley N° 16.744 señalan que la administración del Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales corresponde, entre otros, al Servicio Nacional de Salud. Por su parte, y reiterando lo anterior, la letra g) del artículo 1° del D.S. N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, reglamentario de la Ley N° 16.744, señala que, entre otros, se entiende como organismos administradores al Servicio Nacional de Salud.

De esta forma, el Servicio Nacional de Salud (a contar del 1° de enero de 2005, los Servicios de Salud y las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud) actúa como administrador del Seguro Social referido para efectos de otorgar las prestaciones médicas y económicas como organismos co administradores con el Instituto de Seguridad Laboral. Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley N° 16.744, corresponde a los Servicio de Salud, en su calidad de continuadores legales del ex Servicio Nacional de Salud, otorgar las prestaciones médicas a los trabajadores que detenten la calidad de obreros, en tanto que conforme al D.S. N° 21, de 2014, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, corresponde a la Subsecretaría de Salud Pública, la concesión de los subsidios por incapacidad laboral a que tengan derecho.

De este modo, las sucesivas reformas en los organismos públicos que administran el Seguro Social de la Ley N° 16.744 cambiaron la denominación de dichas entidades, estableciéndolas como sucesoras legales, sin alterar la forma en que dichas prestaciones son administradas respecto de los trabajadores protegidos.

Conforme a lo indicado, corresponde al Instituto de Seguridad Laboral, en su calidad de Organismo Administrador de la Ley N° 16.744, realizar las actividades de prevención de riesgos establecidas por el referido texto legal, su normativa reglamentaria y en concordancia a las instrucciones impartidas por esta Superintendencia en el ámbito de su competencia.

b) En relación a la facultad de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud para aplicar sanciones por el incumplimiento de las actividades de prevención por parte de los Organismos Administradores de la Ley N° 16.744, es del caso señalar el artículo 4° del D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, dispone que: "La fiscalización de las disposiciones contenidas en el Código del Trabajo y demás leyes, reglamentos y normas complementarias y la sanción a su infracción cuando corresponda, en materias tales como higiene y seguridad del ambiente y de los lugares de trabajo, productos alimenticios, inhumaciones y traslado de cadáveres, laboratorios y farmacias, será efectuada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva, sin perjuicio de la competencia que la ley asigne a otros organismos."

De esta forma, le corresponde la supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera sean las actividades que en ellos se realicen, como también lo establece el inciso primero del artículo 65 de la Ley 16.744: "Corresponderá al Servicio Nacional de Salud (actualmente SEREMI de Salud) la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se realicen".

Asimismo, están facultadas para prescribir a las empresas la adopción de medidas de higiene y seguridad, cuyo incumplimiento puede ser sancionado con multas (artículo 68 de la Ley 16.744).
Adicionalmente, conforme al inciso tercero del artículo 65 de la Ley N° 16.744 es una función de las SEREMI de Salud fiscalizar las actividades de prevención que desarrollan los Organismos Administradores del Seguro Social de Salud Laboral: "Corresponderá, también, al Servicio Nacional de Salud (actualmente SEREMI de Salud) la fiscalización de las instalaciones médicas de los demás organismos administradores, de la forma y condiciones cómo tales organismos otorguen las prestaciones médicas, y de la calidad de las actividades de prevención que realicen".

A su vez, el Código Sanitario (contenido en el D.F.L. N° 725, de 1968), regula la Higiene y Seguridad del Ambiente y de los lugares de trabajo en el Libro Tercero, y en particular, el Título Tercero de éste, contempla en sus artículos 82 y siguientes normas sobre higiene y seguridad de los lugares de trabajo, las que tienen por finalidad proteger la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores y de la población en general. Estos artículos contienen normas relativas a la instalación, ubicación, funcionamiento y condiciones de las empresas en general, y otorga a los Servicios de Salud (hoy SEREMIS de Salud) facultades fiscalizadoras generales en relación con todos los sitios de trabajo.

Por lo tanto, es posible concluir que la SEREMI de Salud cuenta con facultades para la supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, como también para la fiscalización de la calidad de las actividades de prevención que realicen los otros Organismos Administradores de la Ley N° 16.744.