Dictamen 28423-2018

1.- El Organismo Contralor ha requerido a esta Superintendencia un informe al tenor de la presentación formulada por el Instituto de Seguridad del Trabajo, quien solicita a esa Entidad emitir un pronunciamiento relativo a la legalidad de las instrucciones emitidas por este Servicio, en orden a disponer que los Organismos Administradores del Seguro Social de la Ley N° 16.744 acrediten sus centros asistenciales ante la Superintendencia de Salud.
2.- Sobre el particular, esta Superintendencia cumple en manifestar, en primer término, que la Ley N° 16.744, que establece el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, dispone en su artículo 11 que dicho seguro podrá ser administrado por las Mutualidades de Empleadores, que no persigan fines de lucro, respecto de los trabajadores dependientes de los miembros adheridos a ellas. A su vez, la letra b) del artículo 12 del mismo cuerpo normativo, señala que para que se le otorgue personalidad jurídica, la Mutualidad de Empleadores debe cumplir, entre otros requisitos, el disponer de servicios médicos adecuados, propios o en común con otra mutualidad, los que deben incluir servicios especializados, incluso en rehabilitación. Ello, toda vez que de acuerdo a lo establecido en el artículo 29 de la Ley N° 16.744, la víctima de un accidente del trabajo o enfermedad profesional tendrá derecho a las prestaciones médicas que se enumeran en dicha norma, las que se otorgarán gratuitamente hasta su curación completa o mientras subsistan los síntomas de las secuelas causadas por la enfermedad o accidente.
Por otra parte, el citado artículo 12 de la Ley N° 16.744 señala que las Mutualidades estarán sometidas a la fiscalización de esta Superintendencia de Seguridad Social, la que ejercerá estas funciones en conformidad a sus leyes y reglamentos orgánicos. En este sentido, el artículo 2° de la Ley N° 16.395, dispone en su letra b) que es función de esta Superintendencia dictar las circulares, instrucciones y resoluciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere esta ley. Asimismo, deberá impartir instrucciones a las instituciones sometidas a su fiscalización sobre los procedimientos para el adecuado otorgamiento de las prestaciones que en cada caso correspondan, dentro del ámbito de su competencia. A su vez, el artículo 3° de dicho cuerpo legal señala que este Organismo será la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia, agregando que la supervigilancia de este Servicio comprenderá los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones. Adicionalmente, el artículo 30 de la Ley N° 16.395 establece que el Seguro Social contra Riesgos del Trabajo y Enfermedades Profesionales que se rige por la Ley N° 16.744 y sus reglamentos, y la fiscalización de las instituciones que a él se dediquen, corresponderá a esta Superintendencia. En este mismo orden de ideas, el artículo 38, letras d) y e) de la Ley N° 16.395, señala que es atribución de este Servicio, respecto de las instituciones de previsión social sometidas a su fiscalización, emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes y fijar la interpretación de las leyes y reglamentos de previsión social y ordenar a las instituciones sometidas a su fiscalización que se ajusten a esta interpretación.
De esta manera, entre las atribuciones de esta Superintendencia, se encuentran aquellas destinadas a garantizar la calidad y oportunidad de las prestaciones otorgadas por los Organismos Administradores del Seguro Social de la Ley N° 16.744 -especialmente tratándose de las prestaciones médicas- y en este contexto este Servicio se encuentra habilitado para dictar las instrucciones que sean necesarias para el cumplimiento de dicho objetivo.
Ahora bien, tomando en consideración el marco normativo expuesto precedentemente, esta Superintendencia estimó necesario impartir una serie de instrucciones relacionadas con el otorgamiento de las prestaciones médicas del Seguro de la Ley N° 16.744, a través de la Circular N° 3.332, de 2017, hoy contenida en el Libro V del Compendio de Normas del Seguro Social de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, de este Servicio. Entre las instrucciones señaladas, se encuentra aquella establecida en el Número 2, Letra C, Título I, del citado Libro V, que señala que los organismos administradores deberán acreditar sus centros asistenciales ante la Superintendencia de Salud, en conformidad con lo establecido en la Ley N°19.966, del Ministerio de Salud, de acuerdo al plan presentado por cada uno de los organismos y aprobado por este Servicio. Al respecto, se deberá informar anualmente a la Superintendencia de Seguridad Social, durante el mes de enero de cada año, los avances logrados en el proceso de acreditación.
Sobre este punto, cabe precisar que el artículo 4° letra b) de la Ley N° 19.966, señala que se entiende por Garantía Explícita de Calidad, el otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas por un prestador registrado o acreditado, de acuerdo a la Ley Nº 19.937. A su vez, el D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que contiene las modificaciones introducidas por la Ley N° 19.937 al D.L. Nº 2.763, de 1979, dispone en el número 3° de su artículo 12, que es función del Ministerio de Salud establecer los estándares mínimos que deberán cumplir los prestadores institucionales de salud, tales como hospitales, clínicas, consultorios y centros médicos, con el objetivo de garantizar que las prestaciones alcancen la calidad requerida para la seguridad de los usuarios. Dichos estándares se fijarán de acuerdo al tipo de establecimiento y a los niveles de complejidad de las prestaciones, y serán iguales para el sector público y el privado. Además, deberá fijar estándares respecto de condiciones sanitarias, seguridad de instalaciones y equipos, aplicación de técnicas y tecnologías, cumplimiento de protocolos de atención, competencias de los recursos humanos, y en toda otra materia que incida en la seguridad de las prestaciones. Los mencionados estándares deberán ser establecidos usando criterios validados, públicamente conocidos y con consulta a los organismos técnicos competentes.
En relación con lo anterior, el número 4° del referido artículo 12, dispone que corresponde al Ministerio de Salud establecer un sistema de acreditación para los prestadores institucionales autorizados para funcionar. Para estos efectos se entenderá por acreditación el proceso periódico de evaluación respecto del cumplimiento de los estándares mínimos señalados en el numeral 3° previamente citado, de acuerdo al tipo de establecimiento y a la complejidad de las prestaciones. Dicha norma agrega que un reglamento del Ministerio de Salud establecerá el sistema de acreditación, la entidad o entidades acreditadoras, públicas o privadas, o su forma de selección; los requisitos que deberán cumplir; las atribuciones del organismo acreditador en relación con los resultados de la evaluación; la periodicidad de la acreditación; las características del registro público de prestadores acreditados, nacional y regional, que deberá mantener la Superintendencia de Salud; los aranceles que deberán pagar los prestadores por las acreditaciones, y las demás materias necesarias para desarrollar el proceso.
En adición a las normas indicadas, cabe hacer presente que el artículo 16 del D.S. N° 15, de 2007, del Ministerio de Salud, que contiene el Reglamento del Sistema de Acreditación para los Prestadores Institucionales de Salud, establece que la solicitud de acreditación debe ser presentada ante la Intendencia de Prestadores de la Superintendencia de Salud.
Así, la instrucción impartida por este Servicio a los Organismos Administradores del Seguro de la Ley N° 16.744, en cuanto a que los centros asistenciales que pertenecen a dichos organismos deben someterse al procedimiento de acreditación precedentemente señalado, tiene por finalidad que dichos centros sean periódicamente evaluados por la autoridad técnica competente, en cuanto al cumplimiento de los estándares mínimos de calidad fijados por el Ministerio de Salud, que se detallan en el numeral 3° del artículo 12, del D.F.L. N° 1 y que tienen por objetivo garantizar que las prestaciones otorgadas por dichos centros asistenciales alcancen la calidad requerida para la seguridad de los usuarios. En este sentido, cabe hacer presente que contrariamente a lo que ha interpretado el Instituto de Seguridad del Trabajo, el Sistema de Acreditación para los Prestadores Institucionales de Salud no tiene por finalidad única y excluyente el habilitar a dichos prestadores para otorgar prestaciones garantizadas explícitamente, sino que permite evaluar de manera general el cumplimiento de los estándares señalados, tanto en el otorgamiento de las prestaciones médicas dentro del ámbito del sistema de salud común, como respecto de aquellas otorgadas en virtud del Seguro de la Ley N° 16.744. Por esta razón, es perfectamente posible -y necesario, a juicio de esta Superintendencia- que los centros asistenciales de los referidos Organismos Administradores se sometan al procedimiento de acreditación señalado.
Ahora bien, en atención a las particularidades de los centros asistenciales de cada Organismo Administrador, esta Superintendencia estimó prudente requerir a cada una de estas entidades la presentación, ante este Servicio, de un plan de acreditación de sus centros asistenciales, a fin de adecuar los plazos en los cuales se debe dar cumplimiento a esta obligación, en atención a las condiciones específicas de cada uno de dichos organismos.
En la especie, a través de la Carta 1.04-273/2014, de 31 de diciembre de 2014 -es decir, 3 años antes de que esta Superintendencia impartiera las instrucciones que hoy se cuestionan- el Instituto de Seguridad del Trabajo presentó ante este Servicio un plan de acreditación de sus centros asistenciales, para el período 2015 a 2018, dentro del cual se comprometía a someter a acreditación sus Hospitales de Santiago y de Viña del Mar, además de 19 centros de atención abierta. Dicho plan de trabajo fue aprobado por esta Superintendencia mediante el Oficio N° 5.950, de 23 de enero de 2015, siendo objeto de fiscalización reciente por parte de este Servicio, que requirió al Instituto de Seguridad del Trabajo, a través del Oficio N° 27.517, de 28 de mayo de 2018, la remisión de información actualizada respecto del cumplimiento del plan señalado, la que a la fecha del presente Oficio no ha sido recepcionada. Asimismo, cabe hacer presente que tanto la Asociación Chilena de Seguridad como la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción cuentan con planes de acreditación aprobados por este Servicio y se encuentran en proceso de acreditación de sus centros asistenciales.