Dictamen 23120-2017

1.- Esa Contraloría General de la República ha solicitado a este Servicio emitir un informe, al tenor de la consulta que el Instituto de Seguridad del Trabajo formuló a esa Entidad, en cuanto a si esta Superintendencia se encuentra facultada para instruir a los organismos administradores del Seguro de la Ley N° 16.744, la aplicación de una metodología específica de investigación de accidentes.
Al respecto, dicho Instituto sostiene, en síntesis, que la instrucción que se imparte a dichos organismos, en el Título II, literal C, número 2, letra d), de la Circular N° 3.270, de 2016, sobre Criterios Permanentes de Prevención, en orden a aplicar el método "Árbol de Causas", excede la facultad que confiere a este Servicio el artículo 2° de la Ley N° 16.395, por cuanto lo que hace es determinar específicamente la forma de llevar a cabo el otorgamiento de una prestación, lo que, por corresponder a una decisión propia y privativa de esos organismos, vulnera la autonomía que la Constitución Política de la República, la Ley N° 16.744 y el D.S. (D.F.L.) N° 285, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, le garantizan.
2.- Sobre el particular, cabe señalar, en primer lugar, que de acuerdo con el artículo 1° de la Ley N°16.395, corresponde a esta Superintendencia la fiscalización y supervigilancia de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren, dentro de la esfera de su competencia y de conformidad a la ley.

En concordancia con esa disposición, el artículo 30 de la misma ley, establece que el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, y las entidades que lo administran, se encuentran sometidos a la fiscalización de esta Superintendencia.
Por su parte, el artículo 2° de la Ley N°16.395, dispone que corresponde a esta Superintendencia (…) letra b) "…impartir instrucciones a las entidades sometidas a su fiscalización sobre los procedimientos para el adecuado otorgamiento de las prestaciones que en cada caso correspondan, dentro de la esfera de su competencia.".
En el mismo sentido, el artículo 38 letra d), le confiere la atribución de emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes.
A su vez, el artículo 3° del mismo cuerpo legal, establece que la supervigilancia que esta Superintendencia ejerce como autoridad técnica fiscalizadora de las instituciones de previsión, comprende los órdenes médico-social, financiero, actuarial, jurídico y administrativo, así como también la calidad y oportunidad de las prestaciones.
Por otra parte, se debe tener presente que la Ley Nº16.744, creó, con carácter de obligatorio, un Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, que, conforme a sus artículos 8° y 11, puede ser administrado por las Mutualidades de Empleadores, las que se encuentran sometidas a la fiscalización de esta Superintendencia, según dispone su artículo 12, en armonía con el artículo 30 de la Ley N° 16.395.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las Mutualidades, el artículo 1° del D.S. Nº 285, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social - que contiene su Estatuto Orgánico - señala que son Corporaciones regidas por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, que tienen como fin administrar, sin ánimo de lucro, el seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Como organismos administradores del aludido seguro, las Mutualidades deben otorgar las prestaciones de seguridad social que aquél contempla, esto es, tanto las médicas y económicas destinadas a satisfacer los estados de necesidad que generan a los trabajadores los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, como las de carácter preventivo, para cuyo efecto deben, como requisito de existencia, realizar actividades permanentes de prevención de esas contingencias (artículo 12 letra c)).
Ahora bien, los recursos que las Mutualidades de Empleadores recaudan, principalmente, de las cotizaciones obligatorias de cargo de los empleadores, y de las demás fuentes de financiamiento previstas en el artículo 15 de la Ley N° 16.744 (multas, rentas, intereses, etc.), forman un fondo afectado por ley, exclusivamente, al otorgamiento de las prestaciones médicas, económicas y de prevención de riesgos que sean necesarias para enfrentar o prevenir, según sea el caso, las contingencias cubiertas por el aludido Seguro.
Así lo han expresado la Excma. Corte Suprema y el Tribunal Constitucional, en los siguientes fallos:
En efecto, en su sentencia, de 20 de abril de 1994, que rechazó el recurso de inaplicabilidad interpuesto por la Asociación Chilena de Seguridad en contra del Fisco de Chile, la Excma. Corte Suprema, sobre la base de la interpretación de los artículos 11, 12, 13 y 15 de la Ley N° 16.744 y el artículo 1° del D.S. N° 285, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, concluyó que las Mutualidades de Empleadores "…son entidades de previsión de carácter privado, que cumplen un objetivo general, administrando un patrimonio afectado al fin público,"; y que si bien cuentan con un patrimonio, "…no tienen sobre él los mismos derechos que poseen sobre sus patrimonios las personas privadas, toda vez que al tratarse de entidades destinadas a la satisfacción o realización de fines públicos, los fondos que han recaudado para su administración quedan afectados a las antedichas finalidades." (Considerandos 5° y 7°, respectivamente).
Por su parte, el Tribunal Constitucional, en la sentencia, de 31 de julio de 1995, (Rol N° 219-1995), que rechazó un requerimiento de constitucionalidad interpuesto en contra de la tramitación de un proyecto de reajuste extraordinario de pensiones, expresó: "Los fondos o excedentes de la Ley N° 16.744, que se acumulen y puedan confundirse con el patrimonio del respectivo ente privado autorizado para administrarlos, no elimina el carácter de fondos públicos que estos tienen por su finalidad y es por ello que se les califica como un patrimonio de afectación destinado a cumplir fines sociales que no otorga a su gestor las facultades plenas del dominio." (C. 31°). Luego, agrega: "Las Mutualidades de Empleadores, son organismos de derecho privado, según su constitución y organización, pero por las funciones que realizan, relacionadas al cumplimiento de una labor que corresponde al Estado en virtud de la Constitución y proviniendo sus recursos de tributos o cargas públicas, se deben considerar, al igual que lo señala la doctrina nacional referida anteriormente, una reciente jurisprudencia de la Corte Suprema, como un servicio público, en que el legislador ha permitido use el sistema privado como un instrumento útil para el mejor manejo de los recursos públicos que recauda" (C. 33°).
La naturaleza jurídica de los señalados fondos, es compartida por el Instituto de Seguridad del Trabajo, según consta en el Oficio 1.10.d/840/2011, de 15 de septiembre de 2011, en el que, para fundamentar su negativa a reembolsar los gastos en que incurrió una trabajadora, por su atención médica de urgencia en un centro privado de salud, sostuvo: "De esta forma, al no cumplirse con los requisitos reglamentarios, no se dio lugar a la solicitud de reembolso solicitada, por cuanto ello sería incurrir en una inadecuada administración de un fondo de afectación pública, como es el que esta Institución administra."
Ahora bien, para ilustrar a ese Órgano Contralor, sobre los antecedentes y contexto en que se impartió la instrucción cuestionada por el Instituto de Seguridad del Trabajo, cabe hacer presente que mediante las Circulares N°s. 2.607 y 2.611, de 2010, dirigidas al Instituto de Seguridad Laboral y a las Mutualidades de Empleadores, respectivamente, se les instruyó notificar e investigar todos los accidentes fatales, presumiblemente del trabajo.
Cabe precisar que la investigación de los accidentes del trabajo, es crucial para la prescripción de medidas preventivas adecuadas destinadas a evitar que ocurran otros accidentes de iguales o similares características, puesto que permiten identificar las situaciones de riesgo que los provocaron. Por lo expuesto, dichas investigaciones constituyen un instrumento eminentemente preventivo que los organismos administradores deben realizar en el marco de sus actividades permanentes de prevención.
A su vez, en la Circular N° 3.193, de 30 de diciembre de 2015, sobre "Criterios Permanentes en Prevención de Accidentes y Enfermedades Profesionales y Plan Anual de Prevención de Riesgos para el Año 2016. Imparte Instrucciones a los Organismos Administradores de la Ley N° 16.744", se instruyó a los organismos administradores del Seguro de la Ley N° 16.744, desarrollar y presentar una propuesta de homologación de una metodología de investigación de accidentes del trabajo graves y fatales. Lo anterior, con el objetivo de avanzar en la determinación de un método único que permita la comparación de los resultados de las investigaciones realizadas por los organismos administradores, así como de los obtenidos por otros Entes Fiscalizadores. Para el cumplimiento de este objetivo, se realizaron posteriormente reuniones con los organismos administradores, incluido el Instituto de Seguridad del Trabajo.
Asimismo, para la determinación de un método, se tuvo especialmente en consideración el resultado de la revisión realizada el año 2016, por nuestro Departamento de Supervisión y Control, respecto de la información de los accidentes fatales ocurridos durante el año 2015, que debieron remitir los organismos administradores al Sistema de Registro y Seguimiento de Accidentes Laborales Fatales (RALF). Dicha revisión evidenció falencias que atentan contra la profundidad de la investigación del accidente, como es el que generalmente concluyan con un predominio de causas inmediatas por sobre las causas básicas y que un número no menor de investigaciones, se focalicen en la búsqueda de los culpables y no apunten a corregir los problemas o deficiencias que les dieron origen, con el consiguiente riesgo que se genere otro accidente de igual o similares características.
Luego, con los antecedentes antes señalados, se emitió la Circular N° 3.270, de 29 de diciembre de 2016, sobre "Criterios Permanentes en Prevención de Accidentes y Enfermedades Profesionales", en cuyo Título II, literal C, número 2, letra d), se destaca, en primer término, la relevancia de realizar investigaciones de accidentes eficaces, que permitan determinar sus causas inmediatas, subyacentes y básicas, y en función de ellas, identificar las medidas de protección necesarias para reducir la probabilidad de que se repitan. Acto seguido, se instruyó a los organismos administradores para que, en el marco de las actividades permanentes de prevención, investiguen los accidentes, aplicando la Metodología denominada como "Árbol de Causas".
Dicho método evidencia, en forma sistemática, las causas que dieron origen al siniestro, lo que, junto con facilitar la identificación de las medidas que deben adoptarse para evitar su repetición, deja al descubierto fallas en la gestión de los riesgos y facilita de tal modo, a los Organismos Administradores, la prescripción de medidas a las empresas y su sustentabilidad en el tiempo, lo que redunda en una mayor protección de la vida de los trabajadores.
Ahora bien, conjuntamente con la Circular N° 3.270, se emitió la Circular N° 3.271, sobre "Plan Anual de Prevención de Riesgos años 2016 y 2017, Deroga y reemplaza Título III de Circular N°s. 3.193, de 2015" de 29 de diciembre de 2016, en la que se instruye a los organismos administradores, la implementación progresiva, durante el año 2017 del Método del "Árbol de Causas", para la investigación de los accidentes graves con amputación traumática y fatales, excluidos los accidentes de tránsito. Para este efecto, se les instruyó presentar, a más tardar al 31 de marzo de 2017, una propuesta inicial que incluyera, al menos, los aspectos de formación inicial de los profesionales que investigan accidentes del trabajo, con precisión del número de profesionales a capacitar, la modalidad de entrega de las capacitaciones y la forma en que se realizarán todos los procesos relacionados a la investigación de accidentes graves y fatales. En la actualidad los organismos administradores se encuentran en proceso de implementación de esta metodología, con excepción del Instituto de Seguridad Laboral, que ya la utilizaba. En el caso específico del Instituto de Seguridad del Trabajo, presentó una propuesta inserta dentro de su Plan de Prevención para el año 2017, que contiene un plan de capacitación dirigido a los profesionales encargados de realizar la investigación, con la finalidad de conocer y aplicar la metodología del Árbol de Causas.
Por otra parte, debemos señalar que, si bien la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reconoce la existencia de distintas metodologías para llevar a cabo las investigaciones de accidentes, recomienda el método del Árbol de Causas, el que ayuda a identificar las causas inmediatas y básicas del evento que se investiga. Al respecto, dicha Organización ha capacitado y elaborado material de apoyo para su aplicación.
En concordancia con ello, la Dirección del Trabajo, en su Orden de Servicio N° 02, de 31 de mayo de 2013, aprobó el Procedimiento "Fiscalización de Accidentes del Trabajo y Ocultamiento de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales", en cuyo Título VI "Investigación de Accidentes Graves y Fatales", numeral 6.1. instruye a sus fiscalizadores aplicar, en la investigación de esos siniestros, la metodología del Árbol de Causas, para cuyo efecto, se aprueba además un protocolo.
Por su parte, de acuerdo a lo informado por profesionales del Ministerio de Salud, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud han sido instruidas sobre la utilización del referido método, como metodología única para el análisis causal de los accidentes, lo que será prontamente oficializado mediante la modificación de la Norma Técnica N° 142, sobre Sistemas de Vigilancia de Accidentes Laborales.
3.- Del análisis de la normativa legal, reglamentaria y jurisprudencia citada, fluye que esta Superintendencia cuenta con amplias facultades de fiscalización y regulación de las entidades de previsión sometidas a su fiscalización integral, como ocurre con las Mutualidades de Empleadores, en conformidad al artículo 30 de la Ley N° 16.395 y del artículo 12 inciso quinto de la Ley N° 16.744.
De acuerdo con el artículo 3° de la Ley N° 16.395, sus amplias facultades fiscalizadoras comprenden, entre otros aspectos, la calidad y oportunidad de las prestaciones que otorgan sus fiscalizados, por lo que, interpretando armónicamente esa disposición, con el artículo 2° letra b), que faculta a esta Superintendencia para impartir instrucciones sobre los procedimientos de otorgamiento de las prestaciones, es dable concluir que el término "adecuado otorgamiento" que éste utiliza, refiere a la calidad y oportunidad de las prestaciones, como fines últimos de esa potestad de regulación.
En relación con lo anterior, y conforme a lo expuesto previamente, este Servicio constató en un proceso de revisión de los informes de investigación de accidentes fatales ocurridos el año 2015, falencias en la determinación de sus causas, lo que atenta contra la prescripción de medidas preventivas adecuadas, es decir, contra la calidad de las prestaciones preventivas que los organismos administradores deben otorgar a sus adherentes.
Basada en esos antecedentes y en ejercicio de sus potestades reguladoras, esta Superintendencia instruyó a las Mutualidades de Empleadores para que en el contexto de las actividades permanentes de prevención que deben realizar por imperativo del artículo 12 letra c) de la Ley N° 16.744, utilicen la metodología del "Árbol de Causas", para la investigación de los accidentes fatales y graves con amputación traumática. Dicha instrucción se sustenta plenamente en la facultad que le confiere el artículo 2° letra b), puesto que instruir un "procedimiento", conlleva el determinar el "método de ejecutar algunas cosas", de acuerdo a la definición que, de ese término, establece el Diccionario de la Real Academia de La Lengua.
Aún más relevante, es que la naturaleza jurídica de los fondos que administran las Mutualidades de Empleadores, cual es, de recursos públicos destinados a la satisfacción de necesidades igualmente de interés público, implica que no obstante su carácter privado, no gocen de plena autonomía en su rol de organismos administradores del Seguro de la Ley N° 16.744, particularmente, en lo respecta al otorgamiento de las prestaciones destinadas a prevenir o enfrentar los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales.
Finalmente, se hace presente que además de los fundamentos y antecedentes que llevaron a esta Superintendencia a instruir a los organismos administradores del Seguro de la Ley N° 16.744, la aplicación del señalado método investigación de accidentes, se tuvo en consideración la conveniencia, para la adecuada coordinación que debe existir entre los órganos de la Administración del Estado, según el principio establecido en el artículo 5° de la Ley N° 18.575 , que fuese el mismo método que utiliza la Dirección del Trabajo, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y el Instituto de Seguridad Laboral, para la investigación de los accidentes graves y fatales. Lo anterior, puesto que permitirá a los organismos administradores y a las entidades fiscalizadoras, contar con antecedentes similares sobre las causas de los accidentes, para los fines y funciones que a cada uno debe ejercer, de acuerdo a la legislación vigente.
En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, este Servicio espera haber dado respuesta satisfactoria a su requerimiento de informe.