Dictamen 12504-2017

1.- Mediante el Oficio Ord. citado en antecedentes, la Subsecretaría de Previsión Social ha solicitado a esta Superintendencia que informe sobre los efectos que tendría respecto de la concesión de créditos sociales por parte de las C.C.A.F. a sus afiliados que tienen la calidad de trabajadores del sector público, el dictamen N° 3646, de 2 de febrero de 2017, de la Contraloría General de la República, que reconsideró su jurisprudencia anterior estableciendo que los descuentos que se practiquen sobre las remuneraciones de éstos tienen un carácter voluntario y, por tanto, deben quedar afectos al límite del 15% previsto en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834.

Junto con lo anterior, se solicita a este Organismo informar sobre los eventuales efectos que el dictamen en cuestión produciría tratándose del acceso a crédito social por parte de trabajadores del sector privado y pensionados afiliados a las C.C.A.F.

2.- Sobre el particular, cumplo con informar a usted que la Contraloría General de la República, a través del dictamen citado en concordancias, modificó su jurisprudencia anterior contenida, entre otros, en los Dictámenes N°s 40.227, de 2010 y 25.320, de 2013, estableciendo, en lo sustancial, que las deducciones que los servicios públicos efectúen en las remuneraciones de sus funcionarios regidos por el Estatuto Administrativo para el pago de créditos sociales otorgados por las C.C.A.F. , al tener el carácter de voluntarias, deben sujetarse al límite establecido en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834. Dicho precepto dispone que el jefe superior de la institución, a petición escrita del funcionario, puede autorizar que se deduzcan de los emolumentos de este último, sumas o porcentajes determinados destinados a efectuar pagos de cualquier naturaleza, los que no pueden exceder, en conjunto, el 15% de la respectiva remuneración.

Cabe señalar que la jurisprudencia anterior de Contraloría, contenida, entre otros, en el dictamen N°5912, de 30 de enero de 2012, establecía que "las deudas contraídas por los servidores públicos con Cajas de Compensación por concepto de créditos sociales, quedan al margen de la restricción impuesta por el referido inciso segundo del artículo 96 del Estatuto Administrativo, toda vez que su descuento está expresamente previsto en la ley, al establecerse que el monto adeudado debe ser deducido de las remuneraciones del empleado.".

El nuevo criterio de Contraloría se funda en una precisión que dicha entidad efectúa en cuanto al alcance y sentido de artículo 96 de la ley N° 18.834, señalando que el referido precepto distingue entre aquellos descuentos que tienen su origen en un mandato legal, en los que tanto la obligación como el monto de la misma se encuentran expresamente señalados en una norma y respecto de los cuales no incide la voluntad del deudor (descuentos legales), y las rebajas o deducciones derivadas de la sola decisión del deudor (descuentos voluntarios).

Agrega el dictamen que en aquellos casos de descuentos permitidos por el legislador, pero cuyo monto específico, en definitiva, es fijado por un acuerdo entre el funcionario y su acreedor, es este último aspecto el que define su carácter voluntario y el hecho que deban quedar sujetos al límite del 15% antes mencionado.

Teniendo presente lo anterior, el referido dictamen precisa que las deducciones que los servicios públicos efectúan sobre las remuneraciones de sus funcionarios para el pago de créditos sociales contraídos con las C.C.A.F. tienen el carácter de voluntarias, debiendo quedar sujetas al límite del 15%.

Por otra parte, la Contraloría precisa que al tener las deducciones originadas en créditos sociales un carácter voluntario, para que éstas puedan efectuarse es necesario que exista una petición escrita del interesado al respectivo jefe superior del servicio, requisito previsto en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834.

3.- En cuanto a los efectos derivados del dictamen precedentemente aludido, se debe tener presente que dicho pronunciamiento implica una importante restricción para los trabajadores del sector público, en especial aquellos con menores remuneraciones que no son sujeto de crédito en la banca. Además, esta nueva interpretación de Contraloría genera un incentivo para que deban utilizar otras fuentes de financiamiento, no afectas al límite del 15%, que sin embargo son más onerosas en comparación con el crédito social en cuanto a tasa de interés y acciones de cobro de lo adeudado, por lo cual la medida en comento no reducirá necesariamente los niveles de endeudamiento o sobreendeudamiento que poseen los funcionarios del sector público. En efecto, en forma previa al dictamen en comento, dichos trabajadores con remuneraciones superiores al ingreso mínimo vigente, podían acceder a créditos sociales cuyos dividendos no implicara un descuento mensual superior al 25% de la respectiva remuneración (Circular N°2052, de 2003, de esta Superintendencia), límite que de acuerdo con la nueva jurisprudencia de Contraloría se ha rebajado a un 15% de la remuneración del funcionario, con el agravante que dicho porcentaje podría ser todavía menor por tratarse de un límite aplicable al conjunto de los descuentos de carácter voluntario que éste pudiera presentar.

Junto con lo anterior, el dictamen de Contraloría, al atribuir el carácter de voluntarios a los descuentos originados en créditos sociales, establece un requisito adicional (no previsto en la Ley N°18.833) para que se hagan efectivos, a saber: que el funcionario público solicite por escrito al respectivo jefe de servicio que se practiquen los descuentos pactados, lo anterior, de acuerdo con lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 96 de la Ley N°18.834. Debe tenerse presente que el crédito social es un derecho del trabajador.

En cuanto a la situación de los trabajadores del sector privado y pensionados afiliados a las C.C.A.F respecto del acceso a crédito social, se debe tener presente que el dictamen de Contraloría si bien no afecta directamente a dichos colectivos, podría determinar que las Cajas de Compensación modificaran sus políticas crediticias para compensar el mayor riesgo para el sistema que posee la cartera de créditos otorgados a funcionarios del sector público, reestudiando las actuales políticas de otorgamiento de dicha prestación en términos generales. Lo anterior puesto que las C.C.A.F., al ver limitadas las posibilidades de otorgamiento de crédito social a los trabajadores del sector público, podrían afectar su disponibilidad presupuestaria, particularmente considerando que dicha prestación constituye la principal fuente de financiamiento de las mismas.

También cabe hacer presente que este dictamen no sería aplicable a los trabajadores del sector público que no se rigen por el Estatuto Administrativo, tales como los del sector municipal o las fuerzas armadas, produciendo una gran desigualdad en este aspecto.

No se puede dejar de señalar que la conducta habitual de los deudores de crédito social consiste en repactar dichos créditos en un plazo promedio de 15 meses, por tanto los créditos ya comprometidos con un porcentaje superior al 15% van a tener que ajustarse a este límite, lo que implicará un mayor costo final de crédito social para los deudores, puesto que necesariamente la repactación será en un plazo mayor, pero además, en muchos casos, esto implicaría mora del trabajador, las que pasan a ser pérdidas para que el Fondo Social, cuya mayor fuente de ingreso es el interés generado por estos créditos.

Finalmente, cumplo con informar a usted que esta Superintendencia ha resuelto presentar ante la Contraloría General de la República una solicitud de reconsideración de su dictamen N°3646, de 2 de febrero de 2017, por estimar que los descuentos originados en créditos sociales otorgados a trabajadores del sector público corresponden a una deducción de carácter legal que debe efectuar la respectiva entidad empleadora pública, habida cuenta de encontrarse expresamente consagrada dicha obligación en el artículo 22 de la Ley N°18.833, precepto que dispone, en lo pertinente, que "lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja de Compensación por un trabajador afiliado, deberá ser deducido de la remuneración por la entidad empleadora afiliada, retenido y remesado a la Caja acreedora, y se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales.".