Dictamen 9570-1990

En conformidad a las disposiciones legales vigentes relativas al régimen financiero de la Ley Nº 16.744, de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, esta Superintendencia ha preparado un proyecto de decreto que establece las bases presupuestarias para la aplicación de la Ley durante el año 1991, el que debe dictarse durante el mes de noviembre en curso.
Al respecto, debo informar a Ud. que, al igual que en años anteriores, la confección del referido presupuesto para el año 1991 tropieza con serias dificultades debido al gran déficit que se observa en la administración de dicho Seguro por parte de las entidades del sector estatal.
En efecto, los ingresos estimados para el Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social, en moneda de diciembre de 1990, ascienden a $ 2.682 millones y los gastos en prestaciones a $ 3.816 millones, es decir, sin considerar aporte alguno para FONASA el Fondo de Pensiones Asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº 16.744 el Seguro Escolar ni gastos de administración, el déficit estimado alcanza a $ 1.134 millones. Así también, en el caso de las demás ex-cajas fusionadas en el Instituto de Normalización Previsional, los ingresos estimados ascienden a $ 1.558 millones y los gastos en prestaciones a $ 2.014 millones, dando por resultado un déficit de $ 456 millones, sin considerar tampoco aporte alguno ni gastos de administración.
Derivado de lo anterior, no hay recursos para destinar al FONASA para el financiamiento de las labores que la Ley Nº 16.744 le encomienda a los Servicios de Salud, y dicha Institución ha solicitado por Oficio Nº 4.775 de 29 de octubre de 1990, la suma de $ 1.101 millones sin incluir gastos de administración.
Se hace presente a Ud. que esta situación se viene presentando desde hace ya varios años, haciéndose cada vez más crítica, todo lo cual fue puesto en conocimiento de esa crítica, todo lo cual fue puesto en conocimiento de esa Subsecretaría y del Ministerio de Trabajo y Previsional Social con motivo de la confección de los presupuestos de los años anteriores. A juicio de esta Superintendencia, tal situación ha sido motivada fundamentalmente por las siguientes razones:
a) La constante y creciente incorporación de empresas a las Mutualidades de Empleadores de la Ley Nº 16.744, lo que ha llevado a que para 1991 se estime que del total de recursos netos del Seguro contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales ($ 43.570 millones), el 90,3% esto es, $ 39.330 millones corresponden a las Mutuales.
b) El traslado de empresas desde el sector estatal a las Mutualidades implica que disminuyen los ingresos del sector estatal, pero los gastos no lo hacen en la misma proporción, por cuanto el Instituto de Normalización Previsional debe continuar pagando hasta su extinción las pensiones de la Ley Nº 16.744 producidas en las referidas empresas con anterioridad a su traslado a las Mutuales.
c) De acuerdo con lo dispuesto por la Ley Nº 16.744 y su reglamento el D.S. Nº 110, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, las Mutuales nunca han formado parte del fondo de reparto del Seguro contra Riesgos de Accidentes del Trabajo, de modo que no se beneficiaron con la distribución de excedentes cuando los hubo en las cajas de previsión, ni contribuyen al financiamiento de las entidades deficitarias ahora que la situación se ha revertido.
d) La Ley Nº 16.744 contemplaba algunos aportes que debían realizar la Mutuales al FONASA para las labores de prevención e inspección de riegos; al ex-Servicio de Seguro Social para el Fondo de Pensiones Asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº 16.744, y a las dos entidades anteriores para el Seguro Escolar, aportes que en los últimos 10 años disminuyeron constantemente para eliminarse definitivamente en el año 1989 por disposición del artículo 7º de la ley Nº 18.754.
Por lo expuesto, esta Superintendencia estima que es imprescindible que a la brevedad se estudie el sistema financiero del Seguro contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales creado por la Ley Nº 16.744, a fin de dar solución de fondo al problema ya explicado. No obstante, dado que existe la obligación de dictar el Decreto Supremo que apruebe el presupuesto del Seguro en el mes de noviembre, al igual que en años anteriores se ve obligada a presentar el presupuesto cuadrado artificialmente, sobre la base de disminuir los gastos estimados, lo que implica que en difinitiva el déficit se cubre con aporte fiscal. Tal situación resulta contradictoria con el espíritu del régimen de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que obliga exclusivamente a los empleadores a financiarlo.
En efecto, se ha disminuido en $ 1.592.- millones el gasto en pensiones del Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social y en $ 596.- millones el del Instituto de Normalización Previsional ex-Cajas de Previsión, a fin de ajustar los gastos a los ingresos y permitir el traspaso de recursos al FONASA para el financiamiento de las labores que la Ley Nº 16.744 le encomienda al Sistema de Servicios de Salud.
Puesta en su conocimiento la situación descrita, a continuación se hacen algunas consideraciones sobre los aspectos más relevantes del proyecto de decreto, así como de las bases empleadas en su elaboración:
a) Las proyecciones presupuestarias se confeccionaron tomando como fundamento la información estadística contable proporcionada por los propios organismos administradores, correspondientes al período enero - septiembre del año en curso y se expresan en moneda de diciembre de 1990. En consecuencia, no se ha considerado aumento de los ingresos y gastos por efecto de la variación del Indice de Precios del Consumidor. No obstante, el gasto en pensiones tiene incluido el 15 % de reajuste que corresponde otorgar a más tardar en el mes de enero próximo.
b) Las asignaciones de recursos que en el decreto se hacen al FONASA no satisfacen lo solicitado por éste, ya que ascienden a $ 442,4 millones, cifra bastante inferior a los $ 1.101 millones solicitados.
La cantidad indicada se desglosa en $ 364,5 millones por concepto del aporte del Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social, equivalente al 15% del producto de las cotizaciones básica y diferenciada que se estima éste recaudará, y el 5% de los ingresos del Institutos de Normalización Previsional ex Cajas de Previsión, por concepto del aporte para el financiamiento de las labores de inspección, prevención de riesgos profesionales, rehabilitación y reeducación de inválidos.
No ha sido posible asignar porcentajes superiores de aportes dado el considerable déficit que como se señalara en el punto anterior, se presenta en el Instituto de Normalización Previsional.
Asimismo, dada la situación deficitaria del Instituto de Normalización Previsional ex-cajas no se ha asignado aporte alguno para transferir al Fondo Nacional de Salud en conformidad con el inciso tercero del artículo 21, ya que no existen excedentes que distribuir.
Consecuente con esto último, no se contempla en el presupuesto aporte alguno para el Fondo de Rehabilitación de Alcohólicos, ya que conforme a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Nº 16.744, éste se determinaba como un porcentaje de los excedentes producidos en los fondos de accidentes del trabajo de las ex-cajas de previsión, los que como se señalara se estima no existirán.
c) Dado el desfinanciamiento que presenta la administración del Seguro de Accidentes del Trabajo en el sector estatal, no se han destinado recursos para gastos de administración en el Instituto de Normalización Previsional ni en el Fondo Nacional de Salud. En las Mutualidades en tanto, el gasto se fijó en un 8% de los ingresos.
d) Por la misma razón, en todas las instituciones administradoras del seguro se ha fijado en un 2%, mínimo que permite el artículo 19 de la Ley Nº 16.744, el porcentaje de los ingresos que constituirá la reserva de eventualidades.
e) Respecto a la contribución para financiar las pensiones asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº 16.744, ésta se fijó en el 2% de los ingresos del Instituto de Normalización Previsional cuyo rendimiento se ha estimado en sólo $ 77,51 millones, cifra inferior a los $ 130 millones solicitados por el ex-Servicio de Seguro Social por Oficio Nº D. N-0606/90 de 9 de noviembre de 1990.
f) Se ha fijado en el 0,02 % de los ingresos el aporte para el Seguro Escolar de Accidentes, que deben efectuar el Instituto de Normalización Previsional y los administradores delegados, con lo cual el aporte total resultante asciende a $ 1.632 miles, de los cuales el 80% se transfiere al Fondo Nacional de Salud ($1.305,6 miles) y el 20% al Instituto de Normalización Previsional ($ 326,4 miles).
g) Al igual que para 1989, se ha establecido en el 30% de la cotización que le habría correspondido hacer a los administradores delegados, el aporte que éstos deben realizar a los organismo delegantes para el pago de las pensiones. De este modo, la obligación total de los administradores delegados asciende a 30,02% al considerar el 0,02% para el seguro escolar.
Adjunto al presente Oficio se remite proyecto de Decreto Supremo que contiene el presupuesto consolidado del Fondo de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales para el año 1991, a fin de que si así lo considera, disponga su tramitación. Además para completar los antecedentes del Decreto supremo cuya tramitación se propone y para una mayor claridad, se acompaña cuadro que detalla para cada Institución los ingresos y gastos estimados del Seguro y los aportes que éstas deben transferir a otros Organismos en conformidad con la Ley Nº 16.774.
Establece el presupuesto para la aplicación del Seguro contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales para el año 1991.
Vistos:
Lo dispuesto en la Ley Nº 16.744, sobre seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, especialmente en sus artículos Nºs 14,15,19,21,24,72 y 1º transitorio, en los artículos N°s. 25 y 1º transitorio del D.L. Nº 3.501, de 1980, y en la Ley Nº 18.689, y
Teniendo presente:
Las disposiciones del Reglamento General de dicha ley, aprobado por Decreto Nº 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, particularmente las consignadas en los artículos 25, 36, 37, 39, 41, 42 y 43 y el artículo 5º del Decreto Nº 313, 1972, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
Los antecedentes proporcionados por la Superintendencia de Seguridad Social en su Oficio Nº de noviembre de 1990 y lo prescrito en el Nº 8 del artículo 32 de la Constitución Política del Estado,
Decreto:
1º Para los efectos del presente decreto, apruébanse las estimaciones presupuestarias hechas por la Superintendencia de Seguro Social, en su Oficio Nº de noviembre de 1990.
2º El Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social aportará mensualmente al FONASA y de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Nº 16.744, el 15% del producto de las cotizaciones que recaude en conformidad a las letras a) y b) del artículo 15 de la misma Ley.
Este aporte lo enterará por duodécimo dentro de los 10 primeros días de cada mes, calculado sobre la suma de $ 2.430.000.000 anuales. Todo ello sin perjuicio de los ajustes que ordene realizar la Superintendencia de Seguridad Social.
3º Fíjase a todos los organismos administradores una reserva de eventualidades que regirá por el curso del año 1991, equivalente al 2% de sus ingresos.
Las reservas de eventualidades se calcularán sobre el ingreso total estimado para el año 1991, en cada uno de los indicados organismos administradores. En el Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social se considerará como ingreso, para este efecto, el remanente a su favor luego de dar cumplimiento a lo establecido en el número anterior; y en el FONASA se tomará por ingresos. Para este efecto, el aporte que debe entregar el Instituto de Normalización Previsional.
Estas reservas son presupuestarias y, por consiguiente, los recursos que las constituyen podrán ser utilizados por los organismos administradores durante el ejercicio correspondiente al año 1991 si así fuese necesario, para el otorgamiento de los beneficios que establece la Ley Nº 16.744. En ningún caso, podrán emplearse en solventar gastos de administración.
4º Los organismos administradores podrán destinar a gastos de administración, durante el año 1991, los siguientes porcentajes máximos de sus ingresos totales:
- FONASA 0%
- Instituto de Normalización Previsional 0%
- Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción 8%
- Asociación Chilena de Seguridad 8%
- Instituto de Seguridad del Trabajo 8%
Estos porcentajes se calcularán sobre los ingresos totales estimados por la Superintendencia de Seguridad Social para cada uno de los organismos mencionados.
5º Durante el curso del año 1991 el Instituto de Normalización Previsional aportará al Fondo a que se refiere el artículo 1º transitorio de la Ley Nº 16.744 el 2% de sus ingresos estimados. El Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social efectuará su aporte sobre sus propios ingresos, estimados en la forma establecida en el inciso segundo del número 3.
6º Fíjase en un 5% de los ingresos totales estimados el aporte que el Instituto de Normalización Previsional ex-Cajas de Previsión debe hacer, durante el año 1991, al Fondo de Salud, para los fines indicados en el inciso segundo del artículo 21 de la Ley Nº 16.744.
7º Para los efectos de lo dispuesto en los números 3, 4, 5 y 6 del presente decreto, y sin perjuicio de los ajustes que ordene efectuar la Superintendencia de Seguridad Social, los ingresos totales de los organismos administradores estimados para 1991, serán los siguientes:
(miles de pesos)
- FONASA 364.500
- Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social 2.682.000
- Instituto de Normalización Previsional Ex-Cajas de Previsión 1.558.000
- Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción 14.672.000
- Asociación Chilena de Seguridad 18.314.000
- Instituto de Seguridad del Trabajo 6.344.000
8º Los aportes a que se refieren los números 5, 6 y 11 se enterarán por duodécimos dentro de los 10 primeros días de cada mes, calculados sobre las estimaciones presupuestarias señaladas en el número anterior. Todo ello sin perjuicio de los ajustes que ordene efectuar la Superintendencia de Seguridad Social.
9º Los "Administradores Delegados" deberán aportar durante el año 1991 y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Nº 16.744, a los organismos administradores que corresponda, en la misma forma y oportunidad que las imposiciones previsionales, una cotización equivalente al 30% de las que les hubiere correspondido enterar por concepto de cotizaciones básica y adicional.
10º La Asociación Chilena de Seguridad, la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción y el Instituto de Seguridad del Trabajo, preocuparán invertir en el año 1991 el 11 % de sus ingresos en Inspección y Prevención de Riesgos. Con este objeto, deberán someter a la aprobación de la Superintendencia de Seguridad Social un plan de acción dentro del plazo de 30 días de publicado el presente decreto en el Diario Oficial.
De los recursos señalados en los incisos anteriores los organismos administradores transferirán el 80% al FONASA y el 20% al ex-Servicio de Seguro Social, en la misma oportunidad y condiciones que los aportes a que se refieren el Nº 8 del presente decreto.