Dictamen 12213-1992

En conformidad a las disposiciones legales vigentes relativas al régimen financiero de la Ley Nº16.744 de Accidentes del Trabajo y enfermedades Profesionales, esta Superintendencia ha preparado un proyecto de decreto que establece las bases presupuestarias para la aplicación de la Ley durante el año 1992, el que debe dictarse durante el mes de noviembre en curso.

Al respecto, debo informar a Ud. que, al igual que en años anteriores, la confección del referido presupuesto para el año 1993 tropieza con serias dificultades debido al gran déficit que se observa en la administración de dicho Seguro por parte de las entidades del sector estatal.

En efecto, los ingresos estimados para el Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social, en moneda de diciembre de 1992, ascienden a $3.940 millones y los gastos en prestaciones a $ 5.626 millones, es decir, sin considerar aporte alguno para el fondo Nacional de Salud, el Fondo de Pensiones Asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº16.744, el Seguro Escolar, ni gastos de administración, el déficit estimado alcanza a $ 1.686 millones. Así también en el caso de las demás ex-Cajas fusionadas en el instituto de Normalización Previsional, los ingresos estimados ascienden a $ 3.170 millones y los gastos en prestaciones a $ 3.329 millones, dando por resultado un déficit de $ 159 millones, sin considerar tampoco aporte alguno ni gastos de administración.

Derivado de lo anterior, no hay recursos para destinar al Fondo nacional de Salud para el financiamiento de las labores que la Ley Nº 16.744 le encomienda a los Servicios de Salud, y dicha Institución ha solicitado pro Oficio Nº 3916 de 5 de noviembre de 1992 la suma de $ 2.039 millones sin incluir gastos de administración.

Se hace presente a Ud. que esta situación se viene presentando desde hace ya varios años, haciéndose cada vez más crítica, todo lo cual ha sido puesto en conocimiento de esa Subsecretaría y del Ministerio del Trabajo y Previsión Social con motivo de la confección de los presupuestos de los años anteriores (a modo de ejemplo se pueden citar los Oficios Ordinarios Nºs. 7.924; 9.272, 9.570 10.182 de 1987; 1989, 1990 y 1991, respectivamente). A juicio de esta Superintendencia, tal situación ha sido motivada fundamentalmente por las siguientes razones:

a) La constante y creciente incorporación de empresas a la Mutualidades de Empleadores de la Ley Nº 16.744, lo que ha llevado a que para 1993 se estime que del total de recursos netos del Seguro Contra riegos de Accidentes del Trabajo y enfermedades Profesionales ($74.836 millones), el 90,5%, esto es, $67.726 millones corresponden a las Mutuales.

b) El traslado de empresas desde el sector estatal a las Mutualidades implica que diminuyen los ingresos del sector estatal pero los gastos no lo hacen en la misma proporción, por cuanto el Instituto de Normalización previsional debe continuar pagando hasta su extinción las pensiones de la Ley Nº 16.744 producidas en las referidas empresas con anterioridad a su traslado a las Mutuales.

c) De acuerdo con lo dispuesto por la Ley Nº 16.744 y su reglamento el D.S. Nº 110, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión social, las Mutuales nunca han formado parte del fondo de reparto del Seguro contra riesgos de Accidentes del Trabajo, de modo que no se beneficiaron con la distribución de excedentes cuando los hubo en las Cajas de Previsión, ni contribuyen al financiamiento de las entidades deficitarias ahora que la situación se ha revertido.

d) La Ley Nº16.744 contemplaba algunos aportes que debían realizar las Mutuales al Fondo Nacional de Salud para las labores de prevención e inspección de riesgos; el ex-Servicio de Seguro Social para el Fondo de Pensiones Asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº 16.744, y a las dos entidades anteriores para el Seguro Escolar, aportes que en los últimos 10 años disminuyeron constantemente para eliminarse definitivamente en el año 1989 por disposición del artículo 7º de la Ley Nº 18.754.

Por lo expuesto, esta Superintendencia estima que es imprescindible que a la brevedad se estudie el sistema financiero del Seguro contra riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales creado por la Ley Nº 16,744, a fin de dar una solución de fondo al problema ya explicado. No obstante, dado que existe obligación de dictar el Decreto Supremo que apruebe el presupuesto del Seguro para el próximo año, en el mes de noviembre en curso, al igual que en años anteriores, se ve obligada a presentar el presupuesto cuadrado artificialmente, sobre la base de disminuir los gastos estimados lo que implica que en definitiva el déficit se cubre con aporte fiscal. tal situación resulta contradictoria con el espíritu del régimen de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que obliga exclusivamente a los empleadores a financiarlo.

En efecto, ese ha disminuido en $2.645 millones el gasto en pensiones del Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social y en $448 millones el del instituto de Normalización Previsional ex-Cajas de Previsión, a fin de ajustar los gastos a los ingresos y permitir el traspaso de recursos al Fondo Nacional de Salud para el financiamiento de las labores que la Ley Nº 16.744 le encomienda al Sistema de Servicios de Salud.

Puesta en su conocimiento la situación descrita, a continuación se hacen algunas consideraciones sobre los aspectos más relevantes del proyecto de decreto, así como de las bases empleadas en su elaboración:

a) Las proyecciones presupuestarias se confeccionaron tomando como fundamento la información estadística contable proporcionada por los propios organismo administradores, correspondientes al período enero-septiembre del año en curso y se expresan en moneda de diciembre de 1992. en consecuencia, no se ha considerado aumento de los ingresos y gastos por efecto de la variación del Indice de Precios al Consumidor. No obstante, el gasto en pensiones tiene incluido un 15,5% de reajuste.

b) Las asignaciones de recursos que en el decreto se hacen al Fondo Nacional de Salud no satisfacen lo solicitado por éste, ya que ascienden a $ 992 millones, cifra bastante inferior a los $ 2.039 millones solicitado.

La cantidad indicada se desglosa en $833, 75 millones por concepto del aporte del Instituto de Normalización Previsional ex-Servicio de Seguro Social, equivalente al 23% del producto de las cotizaciones básica y diferenciada que se estiman éste recaudará, y $158,5 millones correspondientes a un 5% de los ingresos del Instituto de Normalización Previsional ex-Cajas de Previsión, por concepto del aporte para el financiamiento de las labores de inspección, prevención de riesgos profesionales, rehabilitación y reeducación de inválidos.

No ha sido posible asignar porcentajes superiores de aportes dado el considerable déficit que como se señalara en el punto anterior, se presenta en el Instituto de Normalización Previsional.

Asimismo, dada la situación deficitaria del Instituto de Normalización Previsional ex-Cajas, no se ha asignado aporte alguno para transferir al Fondo Nacional de Salud en conformidad con el inciso tercero del artículo 21, ya que no existen excedentes que distribuir.

Consecuente con esto último, no se contempla en el presupuesto aporte alguno para el fondo de Rehabilitación de Alcohólicos, ya que conforme a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Nº 16.744, éste se determina como un porcentaje de los excedentes producidos en los fondos de accidentes del trabajo de las ex-Cajas de Previsión, los que como se señalara se estima no existirán.

c) Dado el desfinanciamiento que presenta la administración del Seguro de Accidentes del Trabajo en el sector estatal, no se han destinado recursos para gastos de administración en el Instituto de Normalización Previsional ni en el Fondo Nacional de Salud. En las Mutualidades en tanto, el gasto se fijó en un 8% de los ingresos.

d) Por la misma razón, en todas las instituciones administradoras del seguro se ha fijado en un 2%, mínimo que permite el artículo 19 de la Ley Nº 16.744, el porcentaje de los ingresos que constituirá la reserva de eventualidades.

e) Respecto a la contribución para financiar las pensiones asistenciales del artículo 1º transitorio de la Ley Nº16.744, ésta se fijó en el 2% de los ingresos del Instituto de Normalización Previsional cuyo rendimiento se ha estimado en sólo $ 125, 52 millones, cifra inferior a los $ 171,56 millones solicitados por el ex-Servicio de Seguro Social por Oficio Nº AF/1055, de 10 de noviembre de 1992.

f) Se ha fijado en el 0,02% de los ingresos el aporte para el Seguro Escolar de Accidentes, que deben efectuar el Instituto de Normalización Previsional y los administradores delegados, con lo cual el aporte total resultante asciende a $ 2.465 miles, de los cuales el 80% se transfiere al Fondo Nacional de Salud ($1.972 miles) y el 20% al Instituto de Normalización Previsional ($493 miles).

g) Al igual que para 1992, se ha establecido en el 30% de la cotización que le habría correspondido hacer a los administradores delegados, el aporte que éstos deben realiza a los organismos delegantes para el pago de las pensiones. De este modo, la obligación total de los administradores delegados asciende a 30,02% al considerar el 0,02% para el seguro escolar.

Adjunto al presente oficio se remite proyecto de Decreto Supremo que contiene el presupuesto consolidado del fondo de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales para el año 1993, a fin de que si así lo considera, disponga su tramitación. Además, para completar los antecedentes del Decreto Supremo cuya tramitación se propone y para una mayor claridad, se acompaña cuadro que detalla para cada Institución los ingresos y gastos estimados del seguro y los aportes que éstas deben transferir a otros Organismos en conformidad con la Ley Nº 16.744.