Dictamen 62938-2005

Esa Asociación Gremial se ha dirigido al señor Ministro del Trabajo y Previsión Social con el objeto de solicitarle que se hagan diversas modificaciones al D.S. N°91, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que contiene el Reglamento de Crédito Social, con el objeto de adecuarlo a lo dispuesto en la Ley N°20.027, que establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior.
El Sr. Jefe del Gabinete del Ministerio del Trabajo y Previsión Social mediante el Oficio señalado en la suma, ha solicitado que esta Superintendencia de respuesta directa a esa Entidad sobre las citadas modificaciones propuestas en relación con la materia en consulta, con copia a ese Gabinete Ministerial.
Al efecto, esa Asociación indica que el mencionado texto legal de la Ley N°20.027, contempla dos sistemas para financiar la educación superior, uno de créditos con garantía estatal, y el otro de Planes de Ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior.
Luego de describir el contenido de la Ley N°20.027 y los sistemas citados, se señala que, dado que las Cajas de Compensación de Asignación Familiar son las entidades "naturalmente destinadas" a participar en el financiamiento universitario, es necesario modificar el Reglamento de Crédito Social con el objeto de acoger el mandato legal, conforme a lo cual las C.C.A.F. podrán otorgar préstamos para financiar estudios de educación superior a cualquier persona natural, sean o no afiliados a estas instituciones, en la forma y bajo las condiciones que dispone la Ley N°20.027, modificando en dicho sentido los artículos 4°, 5°, 8° y 11 del referido texto reglamentario.
Sobre el particular, esta Superintendencia debe indicar que los artículos 19 N°3 y 21 de la Ley N°18.833, que contiene el Estatuto Orgánico de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, indican que las Cajas podrán establecer respecto de sus afiliados un régimen de prestaciones de crédito social, consistente en préstamos en dinero y que estará regido por un reglamento especial, el cual se encuentra contenido en el D.S. N°91, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
A su vez, conforme al artículo 22 del mismo texto legal, lo adeudado por prestaciones de crédito social a una Caja por un trabajador afiliado, deberá ser deducido de la remuneración por la entidad empleadora afiliada, retenido y remesado a la Caja acreedora, y se regirá por las mismas normas de pago y de cobro que las cotizaciones previsionales.
Por su parte, el artículo 16 de la Ley N°19.539 señala que sólo para los efectos de acceder a las prestaciones de los Regímenes de Prestaciones Adicionales, de Crédito Social y de Prestaciones Complementarias, los pensionados de cualquier régimen previsional, excluidos los de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, podrán afiliarse individualmente a una Caja de Compensación.
Ahora bien, la Ley N° 20.027, publicada en el Diario Oficial de 10 de junio de 2005, establece normas para el financiamiento de Estudios de Educación Superior. Al efecto, establece un sistema de Créditos de Educación Superior con Garantía Estatal (artículos 1° y siguientes), y Planes de Ahorro para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior (artículo 29 y siguientes).
Respecto del sistema de Créditos de Educación Superior con Garantía Estatal, el artículo 3° de la Ley N°20.027 indica expresamente que "El Estado, por intermedio del Fisco, garantizará hasta el noventa por ciento del capital más interés de los créditos que otorguen las instituciones financieras a estudiantes que cumplan los requisitos establecidos en esta Ley".
De este modo, dado que las Cajas de Compensación son entidades de previsión social como lo señala expresamente el artículo 1° de la Ley N°18.833 y no se encuentra comprendidas, por su naturaleza jurídica sui generis en el concepto de instituciones financieras, no les resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 1° y siguientes de la Ley N°20.027.
Por otra parte, cabe señalar que las C.C.A.F. no cumplen con la normativa y los requisitos establecidos en los artículos 2°, 14, 112, 113 y siguientes del D.F.L. N°3, de 1997, que rige a los Bancos e Instituciones Financiares, en cuanto ellas no están constituídas como sociedades anónimas, no tienen el objeto único exclusivo y propio de las instituciones financieras, como tampoco cumplen con la obligación que establece el artículo 9° de la Ley N°18.045, sobre Mercado de Valores y las demás disposiciones que le son aplicables a los Bancos, que establece el D.F.L. N°3, de 1997, en análisis.
Además, cabe tener presente que mientras la Ley N°20.027 menciona a las C.C.A.F. expresamente para participar en los planes de ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior, como veremos a continuación, no hace mención alguna de las Cajas de Compensación respecto del sistema de Créditos de Educación Superior con Garantía Estatal, por lo que no es dable para el intérprete suponer una intención al legislador que no ha sido manifestada expresamente, más aun si cuando lo ha estimado necesario lo ha hecho.
En efecto, el artículo 29 de la Ley N°20.027 autoriza a los bancos, instituciones financieras, administradoras de fondos mutuos, compañías de seguros de vida y cajas de compensación, para abrir y mantener planes de ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior.
Expresa el cuerpo legal en análisis, que se entiende por planes de ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior, a todos aquellos instrumentos de captación que tengan por objeto expreso, recibir ahorro voluntario para financiar el pago de aranceles y matrículas que importen los estudios de educación superior. Dichos planes deberán ser autorizados y estarán bajo la supervisión de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras o de Valores y Seguro, según corresponda, y los titulares de los planes sólo podrán ser personas naturales (artículo 30).
Conforme a la normativa, podrán efectuar depósitos los titulares de los planes de ahorro así como cualquiera persona natural que lo desee (artículo 31 de la Ley N° 20.027).
Por lo indicado, el mandato legal respecto de las Cajas de Compensación se circunscribe única y exclusivamente a la posibilidad de abrir y mantener planes de ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior.
A lo anterior debe agregarse que dado que solamente es posible que las C.C.A.F. otorguen crédito social a quienes se les ha habilitado legalmente, ya sea el trabajador o el pensionado afiliado, no es posible extender este régimen de prestaciones a personas que no se encuentren afiliadas a una Caja de Compensación, considerando que en el caso de los pensionados una norma legal les otorgó expresamente la posibilidad de afiliarse individualmente a estas entidades y de ese modo acceder al régimen de Crédito Social. En cambio, la Ley N°20.027 no ha realizado ninguna mención a una eventual incorporación de los estudiantes de educación superior a las Cajas de Compensación aunque sea para el sólo efecto de acceder al referido crédito social.
De este modo las C.C.A.F. no podrían celebrar los convenios contemplados en el artículo 22 N°10 de la Ley N°20.027, con la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores para el otorgamiento de créditos de educación superior, ya que dichos préstamos vulnerarían las facultades otorgadas a las C.C.A.F. en el artículo 19 de su Ley Orgánica N°18.833, que fija el marco legal del objeto de las prestaciones de seguridad social, que les son permitidas otorgar a las Cajas. En virtud de lo cual, al infringir las C.C.A.F. sus atribuciones, el convenio en comento excedería las facultades otorgadas a las Cajas por el legislador.
En mérito de las normas legales en análisis, no resulta procedente acceder a lo solicitado por esa Asociación Gremial, dado que las modificaciones propuestas para el Reglamento de Crédito Social, contenidas en el D.S. N° 91, de 1978,del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, se refieren a autorizar a las Cajas de Compensación a otorgar Créditos de Educación Superior con Garantía Estatal, materia para la cual de ninguna manera la Ley N°20.027 ha otorgado un mandato que sea susceptible de cumplir mediante una modificación del referido texto reglamentario. El mandato legal se refiere exclusivamente a la apertura y mantención de planes de ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior, no siendo necesario modificar el D.S. N°91 citado al efecto.
Por otra parte, cabe señalar que las C.C.A.F. conforme a su Ley Orgánica N°18.833 pueden concurrir al financiamiento de las necesidades de sus afiliados y de sus causantes de asignación familiar relativas a la educación a través del otorgamiento del crédito social, que se rige bajo la normativa del Régimen de Crédito Social, establecido en la Ley N°18.833, en el D.S. N°91, de 1978, aludido, que aprueba su Reglamento correspondiente y en la Circular N° 2052 y sus modificaciones de esta Superintendencia.
Debe agregarse que la forma en que se hará efectiva la participación de las entidades autorizadas expresamente por el artículo 29 de la Ley N°20.027, y de las demás instituciones que autoricen la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras o de Valores y Seguros, en la apertura y mantención de planes de ahorro para el financiamiento de estudios de educación superior se regulará por un reglamento especial dictado al efecto, de acuerdo a lo establecido en la Ley citada