Dictamen 76822-2007

1.- Por el Oficio de antecedentes, Usted ha solicitado a esta Superintendencia que se analice la factibilidad de ratificar el Convenio N° 187, sobre Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo, de 2006, de la Organización Internacional del Trabajo, conforme a lo solicitado por el Acuerdo del H. Senado de la República.
2.- Sobre el particular, esta Superintendencia debe manifestar a Usted que informará sobre los puntos que abarca el referido Convenio, dentro de la esfera de su competencia:
2.1. Definiciones
El artículo 1° del Convenio define:
a) la expresión política nacional se refiere a la política nacional sobre seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente de trabajo;
b) la expresión sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo o sistema nacional se refiere a la infraestructura que conforma el marco principal para la aplicación de la política y los programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo;
c) la expresión programa nacional de seguridad y salud en el trabajo o programa nacional se refiere a cualquier programa nacional que incluya objetivos que deban alcanzarse en un plazo determinado, así como las prioridades y medios de acción destinados a mejorar la seguridad y salud en el trabajo, y los medios para evaluar los progresos realizados, y
d) la expresión cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud se refiere a una cultura en la que el derecho a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se respeta en todos los niveles, en la que el gobierno, los empleadores y los trabajadores participan activamente en iniciativas destinadas a asegurar un medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y deberes bien definidos, y en la que se concede la máxima prioridad al principio de prevención.
Al respecto, esta Superintendencia debe manifestar a Usted que primer lugar que respecto a los términos "política nacional sobre seguridad y salud en el trabajo y el medio ambiente de trabajo" y "programa nacional de seguridad y salud en el trabajo" nuestra legislación no los contempla ni regula su implementación, en forma directa ni indirecta, dado lo cual, en caso que se resolviera ratificar este Convenio, seria necesario establecerlos en nuestra normativa.
En lo referente a un "sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo" y de una "cultura nacional de prevención", es posible indicar que, conforme a las definiciones del Convenio, se encuentran en la normativa establecida tanto por la Ley N° 16.744, que establece el Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, como por su normativa reglamentaria, y también por otras disposiciones que regulan la seguridad y salud en los lugares de lugares de trabajo, y que complementan el sistema establecido por el referido Seguro Social. No obstante lo indicado, esta conclusión surge del análisis del conjunto de la normativa indicada, pero en ella no es posible encontrar una mención expresa a las definiciones planteadas por el Convenio.
2.2. Objetivo
En el artículo 1° del Convenio se plantea que se debe promover la mejora continua de la seguridad y salud en el trabajo con el fin de prevenir las lesiones, enfermedades y muertes ocasionadas por el trabajo mediante el desarrollo de una política, un sistema y un programa nacionales, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, y adoptar medidas activas con miras a conseguir de forma progresiva un medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema nacional y programas nacionales de seguridad y salud en el trabajo.
Al respecto, si bien normativa contemplada tanto por la Ley N° 16.744, que establece el Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, y su normativa reglamentaria establecerían un sistema de seguridad y salud en el trabajo, nuestra legislación no cuenta con una política y un programa nacionales en la materia, por lo que sería necesario establecerlos expresamente.
2.3. Política Nacional
En el artículo 2° del Convenio, se plantea que quienes lo ratifiquen deberán promover un ambiente de trabajo seguro y saludable mediante la elaboración de una política nacional, e impulsar, en todos los niveles pertinentes, el derecho de los trabajadores a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable. Al elaborar su política nacional deberá promover principios básicos tales como: evaluar los riesgos o peligros del trabajo; combatir en su origen los riesgos o peligros del trabajo; y desarrollar una cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud que incluya información, consultas y formación.
Sobre este punto, esta Superintendencia debe indicar que nuestra normativa nacional no cuenta con disposiciones que establezcan una política nacional de seguridad y salud en los lugares de trabajo.
En Chile, a pesar de la importancia que tiene la seguridad y salud laboral de los trabajadores para el desarrollo del país, no se ha establecido una Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Al respecto, esta Superintendencia estima que es prioritario tener una Política Nacional en Seguridad y Salud en el Trabajo para asegurar que la gestión de la prevención de los accidentes y enfermedades del trabajo alcance a todas las trabajadoras y trabajadores del país.
La elaboración de una Política Nacional de Salud Laboral requiere una labor interministerial que considere a todos los actores públicos con competencia en esta materia, quienes, luego de un diagnóstico común de este tema, determine las políticas del Estado a aplicar, con el objeto de que puedan actuar coordinada y eficientemente, en los ámbitos propios de sus atribuciones, en pos de objetivos claramente determinados, acotados en el tiempo y susceptibles de evaluación de sus resultados a través de indicadores previamente establecidos.
La Política Nacional de Salud Laboral debe establecer con claridad los ámbitos de su aplicación, excluyendo aquellos en que puedan identificarse otras políticas públicas que sean más eficientes en su solución.
Esta Política corresponde a una declaración de las más altas autoridades del país de su compromiso en torno a la protección de la salud de los trabajadores, y no debe confundirse la política con la institucionalidad en materia de seguridad y salud en el trabajo, que respecto del Convenio en análisis sería el sistema nacional de salud y seguridad en el trabajo, pues en este último caso, Chile cuenta con regulaciones e instituciones en la materia de manera profusa e intersectorial en materia de protección y prevención contra riesgos laborales.
Sin embargo, dada la profusión e intersectorialidad de las regulaciones en esta materia, resulta imprescindible que para la formulación de una política nacional de seguridad y salud en los lugares de trabajo se establezca una instancia de coordinación en esta materia que permita efectuar un trabajo eficiente y eficaz, considerando que hay un importante número de organismos e instituciones con facultades de fiscalización en estos temas, entre los que se encuentran; del Ministerio del Trabajo y Previsión Social: la Superintendencia de Seguridad Social y la Dirección del Trabajo; del Ministerio de Salud: las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud e el Instituto de Salud Pública; del Ministerio de Minería: el Servicio Nacional de Geología y Minería; del Ministerio de Agricultura: el Servicio Agrícola y Ganadero; del Ministerio de Defensa: la Dirección del Territorio Marítimo y la Dirección General de Aeronáutica Civil.
Por lo tanto, esta Superintendencia estima necesario establecer las condiciones normativas necesarias para poder establecer una política nacional de seguridad y salud en los lugares de trabajo, realizando los cambios legales necesarios, lo que permitirá a nuestro país, en caso de que así se resuelva, ratificar el Convenio N° 187.
2.4. Sistema Nacional
A) El artículo 4° del Convenio, en su numeral 1, establece que quienes lo ratifiquen deberán establecer, mantener y desarrollar de forma progresiva, y reexaminar periódicamente, un sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores.
Sobre el particular, debe indicarse que Chile cuenta con regulaciones e instituciones en la materia de manera profusa e intersectorial en materia de protección y prevención contra riesgos laborales, contenidas tanto en la Ley N° 16.744, y sus disposiciones reglamentarias, como también, por ejemplo, el D.S. N°s. 594, de 1999, del Ministerio de Salud, Reglamento sobre las condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo, y el D.S. N° 132, de 2002, del Ministerio de Minería, que establece el Reglamento de Seguridad Minera.
B) El artículo 4° del Convenio, en su numeral 2, señala que el sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo deberá incluir, entre otras cosas:
a) La legislación, los convenios colectivos en su caso, y cualquier otro instrumento pertinente en materia de seguridad y salud en el trabajo: como ya se ha indicado, estas regulaciones corresponden a las contenidas en la Ley N° 16.744, y sus disposiciones reglamentarias, como también, a regulaciones específicas sobre seguridad y salud en los lugares de trabajo como el D.S. N°s. 594, de 1999, del Ministerio de Salud, Reglamento sobre las condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo, y el D.S. N° 132, de 2002, del Ministerio de Minería, que establece el Reglamento de Seguridad Minera.
b) Una autoridad u organismo, o autoridades u organismos responsables de la seguridad y salud en el trabajo, y mecanismos para garantizar la observancia de la legislación nacional, incluidos los sistemas de inspección: nuestra legislación contempla diversos organismos e instituciones con facultades de regulación y fiscalización en lo referente a seguridad y salud en los lugares de trabajo, entre los que se encuentran; del Ministerio del Trabajo y Previsión Social: la Superintendencia de Seguridad Social y la Dirección del Trabajo; del Ministerio de Salud: las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud e el Instituto de Salud Pública; del Ministerio de Minería: el Servicio Nacional de Geología y Minería; del Ministerio de Agricultura: el Servicio Agrícola y Ganadero; del Ministerio de Defensa: la Dirección del Territorio Marítimo y la Dirección General de Aeronáutica Civil.
c) Disposiciones para promover en el ámbito de la empresa la cooperación entre la dirección, los trabajadores y sus representantes, como elemento esencial de las medidas de prevención relacionadas con el lugar de trabajo: los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, establecidos en el artículo 66 de la Ley N° 16.744 y regulados por el D.S. N° Nº 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, son una instancia al interior de la empresa en la cual, dado su carácter eminentemente técnico y de composición mixta (representantes del empleador y los trabajadores en igual número), los trabajadores pueden hacer presente sus inquietudes acerca de las condiciones de seguridad en que se desempeñan, proponer medidas y, de ser ello procedente, hacerlas obligatorias a su empresa. En toda empresa, faena, sucursal o agencia en que trabajen más de 25 personas se organizarán Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, compuestos por representantes patronales y de los trabajadores.
El Comité Paritario es integrado por 3 representantes de la empresa y 3 de los trabajadores. Los Representantes del empleador son designados por la Empresa, mientras que los representantes de los trabajadores, elegidos por ellos, en votación secreta. Se considerarán elegidos como miembros titulares aquellas personas que obtengan las tres más altas mayorías y como suplentes los tres que los sigan en orden decreciente de sufragios. En caso de empate, la elección se dirimirá por sorteo.
Entre otras funciones, al Comité Paritario le corresponde asesorar a los trabajadores de la correcta utilización de los instrumentos de protección; vigila el cumplimiento, tanto por parte de la empresa como de los trabajadores, de las medidas de prevención, higiene y seguridad; investigar las causas de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que se produzcan en la empresa; indicar la adopción de todas las medidas de higiene y seguridad que sirvan para la prevención de los riesgos profesionales; promover la realización de cursos de adiestramiento destinados a la capacitación profesional de los trabajadores en organismos públicos o privados autorizados, etc.
C) El artículo 4° del Convenio, en su numeral 3, señala que el sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo deberá incluir, cuando proceda:
a) Un órgano u órganos consultivos tripartitos de ámbito nacional para tratar las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo: al respecto, esta Superintendencia debe indicar a usted que no existe en nuestra legislación sobre seguridad y salud en el trabajo un órgano tripartito de carácter nacional. Dicho órgano podría ser establecido en el ámbito de la institucionalización de una política nacional sobre esta materia.
b) Servicios de información y asesoramiento en materia de seguridad y salud en el trabajo: en este punto debe indicarse que en la actualidad esta función es cumplida por los organismos administradores de la Ley N° 16.744.
En efecto, La Ley N° 16.744 encomendó la gestión de este seguro social a entes públicos, como las ex Cajas de Previsión, hoy fusionadas en el Instituto de Normalización Previsional, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y los Servicios de Salud, y a entidades del sector privado, como son las Mutualidades de Empleadores. Esta dualidad en la administración no atenta contra la unidad el sistema, ya que se aplican las mismas normas y se otorgan los mismos beneficios a todos los beneficiarios.
Ahora bien, respecto de sus empresas afiliadas, a estos organismos administradores les corresponde realizar actividades permanentes de prevención de riesgos profesionales, las cuales se refieren a todas aquellas gestiones, procedimientos o instrucciones que los organismos administradores o las empresas con administración delegada deben realizar, dentro del marco legal y reglamentario vigente, en relación con la naturaleza y magnitud del riesgo asociado a la actividad productiva de sus entidades empleadoras afiliadas o de la empresa con administración delegada, y que éstas deben implementar, cuando corresponda, con el concurso de los Departamentos de Prevención de Riesgos Profesionales y/o de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, según sea el caso, con independencia de la ocurrencia o no de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales. Al efecto, deben mantener registro de las acciones desarrolladas y de sus resultados.
c) Formación en materia de seguridad y salud en el trabajo: conforme a lo dispuesto en el D.S. N° 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el Comité Paritario de Higiene y Seguridad tiene, entre otras funciones, la de asesorar e instruir a los trabajadores para la correcta utilización de los instrumentos de protección. La anterior función la cumplirá el Comité Paritario de preferencia por los siguientes medios: visitas periódicas a los lugares de trabajo para revisar y efectuar análisis de los procedimientos de trabajo y utilización de los medios de protección impartiendo instrucciones en el momento mismo; utilizando los recursos, asesorías o colaboraciones que se pueda obtener de los organismos administradores; organizando reuniones informativas, charlas o cualquier otro medio de divulgación.
Además, corresponde al Comité Paritario promover la realización de cursos de adiestramiento destinados a la capacitación profesional de los trabajadores en organismos públicos o privados autorizados para cumplir esta finalidad o en la misma empresa, industria o faena bajo el control y dirección de esos organismos.
d) Servicios de salud en el trabajo: el acceso a servicios médicos adecuados para los trabajadores se realizará a través del Organismo Administrador de la Ley N° 16.744 al que estuviese afiliada la entidad empleadora.
e) La investigación en materia de seguridad y salud en el trabajo: el artículo 76 de la Ley N° 16.744 señala que los organismos administradores deberán informar a la Secretaría Regional Ministerial de Salud correspondiente los accidentes o enfermedades que les hubieren sido denunciados y que hubieren ocasionado incapacidad para el trabajo o la muerte de la víctima en la forma y con la periodicidad que señale el reglamento. Además, en caso de accidentes del trabajo fatales y graves, el empleador deberá informar inmediatamente a la Inspección del Trabajo y a la Secretaría Regional Ministerial de Salud que corresponda, acerca de la ocurrencia de cualquiera de estos hechos.
Asimismo, es una función de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad investigar las causas de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que se produzcan en la empresa. Para estos efectos será obligación de las empresas a quienes la ley no exige tener Departamento de Riesgos Profesionales llevar un completo registro cronológico de todos los accidentes que ocurrieren. Toda esta información será suministrada al o a los Comités Paritarios cuando lo requieran. A su vez, estos organismos utilizarán estos antecedentes como un medio oficial de evaluación del resultado de su gestión. Podrán, si lo estiman necesario, solicitar información adicional a la empresa, como tasas promedios, anuales o en determinados períodos, tasas acumulativas en un período dado, resúmenes informativos mensuales, etc., siendo obligación de aquélla proporcionarla (artículo 66 de la Ley N° 16.744).
f) Un mecanismo para la recopilación y el análisis de los datos relativos a las lesiones y enfermedades profesionales: conforme al artículo 8° del D.S. N° 40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el Departamento de Prevención de Riesgos Profesionales deberá registrar la información y realizar la evaluación estadística de resultados. El artículo 13 dispone que las empresas que no están obligadas a establecer un Departamento de Prevención de Riesgos, deberán llevar la información básica para el cómputo de las tasas de frecuencia y de gravedad. Conforme al artículo 3° del D.S. N° 40, las Mutualidades de Empleadores dispondrán de registros por actividades acerca de la magnitud y naturaleza de los riesgos, acciones desarrolladas y resultados obtenidos en la prevención de riegos profesionales. El D.S. N° 67, de 1999, establece que cuando una entidad empleadora cambie de Organismo Administrador, el anterior deberá proporcionar al nuevo los antecedentes estadísticos necesarios y la tasa de cotización adicional a que se encuentra afecta, dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que ellos le sean requeridos.
g) Disposiciones con miras a la colaboración con los regímenes pertinentes de seguro o de seguridad social que cubran las lesiones y enfermedades profesionales: en este punto cabe indicar que al respecto nuestra legislación establece el Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, contenido en la Ley N° 16.744, el cual es un régimen único, aunque tenga distintos organismos administradores, tanto públicos como privados. Por tanto, no es aplicable a nuestro país este requerimiento del Convenio analizado.
h) Mecanismos de apoyo para la mejora progresiva de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo en las microempresas, en las pequeñas y medianas empresas, y en la economía informal: en la actualidad esta función es cumplida por los organismos administradores de la Ley N° 16.744.
En efecto, La Ley N° 16.744 encomendó la gestión de este seguro social a entes públicos, como las ex Cajas de Previsión, hoy fusionadas en el Instituto de Normalización Previsional, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y los Servicios de Salud, y a entidades del sector privado, como son las Mutualidades de Empleadores. En las labores que deben realizar en la prevención de riesgos profesionales en los lugares de trabajo, se entregan los elementos de apoyo para la mejora progresiva de la seguridad y salud en las empresas de diferentes tamaños, con especial énfasis en aquellas que, ya sea por su tamaño, ubicación geográfica y/o por la actividad económica que desarrollan presenten mayores tasa de accidentabilidad.
Respecto de lo que el Convenio denomina "economía informal", esta Superintendencia interpreta que se refiere a los trabajadores por cuenta propia los cuales, por regla general quedan al margen de la protección de los Seguros Sociales de Salud Laboral. En este punto es dable indicar que el inciso final del artículo 2º de la Ley N° 16.744 facultó al Presidente de la República para decidir la incorporación de los trabajadores por cuenta propia o independientes al Seguro Social sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales contenido en dicho texto legal, lo que a la fecha ha ocurrido con: campesinos asignatarios de tierras; comerciantes; conductores propietarios de taxis; pequeños mineros artesanos y planteros; pescadores artesanales independientes; pirquineros; profesionales hípicos; conductores propietarios de vehículos motorizados, de movilización colectiva, de transporte escolar y de carga; suplementeros. Sin embargo, para dar cumplimiento a lo requerido en el Convenio que se analiza, sería necesario completar la incorporación de los trabajadores independientes en el Seguro Social de la Ley N° 16.744, para lo cual se requiere la dictación de un cuerpo legal, conforme se dispuso conforme al fallo del Tribunal Constitucional publicado en el Diario Oficial de 21 de marzo de 1996.
2.5. Programa Nacional
En el artículo 5° del Convenio, se requiere a los estados que lo ratifiquen elaborar, aplicar, controlar y reexaminar periódicamente un programa nacional de seguridad y salud en el trabajo en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores.
Sobre esta materia, cabe reiterar que si bien normativa contemplada tanto por la Ley N° 16.744, que establece el Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, y su normativa reglamentaria establecerían un sistema de seguridad y salud en el trabajo, nuestra legislación no cuenta con una política y un programa nacionales en la materia, por lo que sería necesario establecerlos expresamente.
Cabe señalar que uno de los puntos más relevantes de este programa nacional se encuentra en la promoción y desarrollo de una cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud, lo cual, en todo caso, debería ser consecuencia de la institucionalización del Plan Nacional de Seguridad y salud en los lugares de trabajo.
3.- Por todo lo indicado, en opinión de esta Superintendencia en caso de que nuestro país decida ratificar el Convenio N° N° 184, sobre la seguridad y la salud en la agricultura, de 2001, de la Organización Internacional del Trabajo, necesitaría realizar los siguientes ajustes de nuestra legislación interna:
A) Establecer la institucionalidad y la normativa necesaria para desarrollar una Política Nacional y un Programa Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, que enfatice una cultura nacional de prevención;
B) Crear un órgano tripartito de carácter nacional para tratar las cuestiones relativas a la seguridad y salud en el trabajo. Dicho órgano podría ser establecido en el ámbito de la institucionalización de una política nacional sobre seguridad y salud en el trabajo, y
C) Completar la incorporación de los trabajadores independientes en el Seguro Social de la Ley N° 16.744.