Dictamen 13009-2007

1.- Por el Oficio de antecedentes, Usted ha solicitado a esta Superintendencia que informe sobre la conveniencia de impulsar la creación del Instituto Nacional de Prevención de la Silicosis, realizada por la H. Cámara de Diputados.
2.- Sobre el particular, esta Superintendencia debe manifestar a Usted, en primer término, que la silicosis es una enfermedad pulmonar causada por sobreexposición a la sílice cristalina respirable que produce la formación permanente de tejido cicatricial en los pulmones. No existe un tratamiento específico, ya que el proceso de fibrosis (cicatrización) se considera irreversible; pero es importante retirar la fuente de exposición al sílice para evitar el empeoramiento posterior de la enfermedad. Los conocimientos actuales sobre la patogenia de la enfermedad y los avances tecnológicos que permiten poner en práctica medidas de control pueden prevenir la progresión de la enfermedad, sobre todo las formas agudas o aceleradas que están asociadas a una mayor exposición a polvo. Por lo tanto, es fundamental la evaluación continua de las condiciones de trabajo y la evaluación periódica de la salud, incluyendo la vigilancia de la misma después de haber cesado la exposición.
Ahora bien, en lo referente a la normativa general aplicable a estas situaciones, el D.S. N° 594, de 2000, del Ministerio de Salud, establece el Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo, sin perjuicio de otras normativas específicas que se dicten sobre la materia. En lo principal, establece los límites permisibles de exposición ambiental a agentes tanto químicos como físicos, y también, los límites de tolerancia biológica para trabajadores expuestos a riesgo ocupacional. La fiscalización y control del cumplimiento de sus normas y las pertinentes del Código Sanitario quedan entregadas a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud. Su artículo 3º, obliga a las empresas a mantener en los lugares de trabajo las condiciones sanitarias y ambientales necesarias para proteger tanto la vida como la salud de sus trabajadores, sean dependientes directos o de terceros contratistas que realizan labores para ella.
En lo que concierne a la "ventilación", el artículo 32 del referido Reglamento consigna expresamente que todo lugar de trabajo deberá mantener por medios naturales o artificiales, una ventilación que contribuya a proporcionar condiciones ambientales confortables y que no causen molestia o perjudiquen la salud de los trabajadores.
Respecto del diagnóstico de esta enfermedad, cabe indicar que la Circular Nº 3G/40, del Ministerio de Salud, de 1983, establece las instrucciones para la calificación y evaluación de enfermedades profesionales, en virtud del cual las Comisiones de medicina Preventiva e Invalidez deben ceñir su actuar. Para el caso de la silicosis, se establece la radiografía convencional, como el instrumento idóneo para realizar el diagnóstico, el historial ocupacional que certifica la exposición al sílice y medición de la capacidad respiratoria en torno a los grados de incapacidad que presenta en una graduación que abarca el 25%, 50% y 80% de incapacidad respiratoria. A su vez el Ordinario Minsal Nº 40/5800, de 1992, se refiere a aspectos relativos a periodicidad en el control radiológico en trabajadores expuestos a sílice, a concentración ambiental, años de exposición, jornada laboral y altura. En ningún caso la periodicidad podrá ser superior a tres años.
3.- En el ámbito del Seguro Social contra Riesgos por Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, contenido en la Ley N° 16.744, cabe indicar que la silicosis puede en general ser considerada como una enfermedad profesional, siempre que sea causada de manera directa por el ejercicio de la profesión o el trabajo que realice una persona y que le produzca incapacidad o muerte, y haya tenido su origen en los trabajos que entrañan el riesgo respectivo.
Estas enfermedades están enumeradas en el D.S. N° 109, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Dicha enumeración no es taxativa, pues el trabajador interesado puede acreditar que una enfermedad no incluida en el listado es de carácter profesional. Además, el artículo 16 del D.S. citado establece que para que una enfermedad se considere profesional es indispensable que haya tenido su origen en los trabajos que entrañan el riesgo respectivo, aun cuando éstos no se estén desempeñando a la época del diagnóstico.
Para los efectos del artículo 18 del D.S. N° 109, de 1969, se considerarán agentes específicos que entrañan el riesgo de enfermedad profesional, el sílice libre (cuarzo, etc). Este riesgo se refiere a todos los trabajos en que se expongan al agente específico durante la extracción, molienda, fundición, manufactura, uso y reparación con materias primas o productos elaborados.
Por su parte, el artículo 19 del D.S. N° 109, de 1969, contiene el listado de enfermedades profesionales y de trabajos que entrañan el riesgo y agentes específicos. En el número 4 del referido listado se encuentran las Neumoconiosis, que incluye a la Silicosis, respecto de todos los trabajos que expongan al riesgo por acción de polvo de sílice.
4.- Respecto de los organismos encargados en realizar la prevención de los riesgos laborales asociados a la silicosis en los puestos de trabajo, debe indicarse que en el ámbito del Seguro Social de Salud Laboral deben realizar actividades permanentes de prevención de riesgos laborales que se refieren a todas aquellas gestiones, procedimientos o instrucciones que los organismos administradores o las empresas con administración delegada deben realizar, dentro del marco legal y reglamentario vigente, en relación con la naturaleza y magnitud del riesgo asociado a la actividad productiva de sus entidades empleadoras afiliadas o de la empresa con administración delegada, y que éstas deben implementar, cuando corresponda, con el concurso de los Departamentos de Prevención de Riesgos Profesionales y/o de los Comités Paritarios, según sea el caso, con independencia de la ocurrencia o no de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales. Al efecto, deben mantener registro de las acciones desarrolladas y de sus resultados.
La fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social de las actividades permanentes de prevención de riesgos profesionales se refiere a:
a) Requerir, revisar e instruir (dicha instrucción se puede referir a regiones, actividades económicas y/o enfermedades específicas) respecto de los Planes de Prevención de Riesgos Profesionales de las Mutualidades de Empleadores y de la Administración Delegada, conforme a los dispuesto en el artículo 30 de la Ley N° 16.395 y los artículos 12 y 74 de la Ley N° 16.744;
b) Solicitar a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud que verifique la organización, calidad y eficiencia de las referidas actividades, conforme a los artículos 65 de la Ley N° 16.744 y 2° del D.S. N° 40, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social;
c) Requerir a los organismos administradores que apliquen sanciones a las empresas que no den cumplimiento a lo requerido respecto de la prevención de riesgos profesionales, conforme al artículo 80 de la Ley N° 16.744;
d) Aplicar sanciones a los organismos administradores y las empresas con administración delegada de acuerdo a los artículos 57 y siguientes de la Ley N° 16.395;
e) En caso de no cumplir con las actividades permanentes de prevención de riesgos profesionales o que su organización, calidad y eficiencia sean deficientes, la Superintendencia podrá requerir la disolución de la Mutualidad, conforme al artículo 12 de la Ley N° 16.744, o el término de la administración delegada, de acuerdo a los artículos 72 y siguientes de la Ley N° 16.744.
Por otro lado, en el ámbito de competencia del Ministerio de Minería, cabe indicar que existe el Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN), que fue creado por el D. L. N° 3.525, de 1980, mediante la fusión de dos entidades que hasta esa fecha habían funcionado en forma independiente. Es un organismo del Estado, de régimen descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se relaciona con el Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Minería.
Por su parte, el D.S. Nº 72, del Ministerio de Minería, de 1985, Reglamento de Seguridad Minera, que constituye el marco regulatorio aplicable a la industria extractiva minera nacional, y busca resguardar tanto la vida como la integridad física de las personas que trabajan en esta industria, como también a las ligadas a ella. Ahora bien, en cuanto a la aplicación y fiscalización de esta normativa, existe una competencia exclusiva del referido Servicio.
El artículo 31 de este decreto contiene normas de seguridad minera vinculadas a la prevención de la silicosis, al igual que el artículo 32, estableciendo obligaciones para las empresas mineras. Por su parte, el artículo 37 se refiere a los planes y programas de prevención de accidentes y enfermedades profesionales, los que deben ser conocidos por SERNAGEOMIN, sin perjuicio de las evaluaciones anuales que cada empresa debe realizar.
Como consecuencia de lo anterior, surgen diversas normas específicas de seguridad minera que pueden tener relación con la silicosis, como son las normas sobre utilización de elementos de seguridad o las normas sobre ventilación.
5.- Conforme a lo expuesto, esta Superintendencia estima que no es recomendable establecer un Instituto que incorpore a otro organismo público a las entidades con competencia en el ámbito de la silicosis y de otras enfermedades de carácter profesional, en el marco de la normativa de higiene y seguridad de los lugares de trabajo, dado que ya se cuenta con una abundante normativa, ya expuesta, que regula estas situaciones, y con diversos organismos públicos encargados de realizar labores de prevención y de fiscalización respecto de las enfermedades profesionales.
De este modo, este Organismo propone, salvo su superior parecer, que se reforme la Ley N° 16.744, Seguro Social de Salud Laboral, estableciendo que corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social la coordinación de las actividades de supervigilancia y fiscalización de la prevención de los riesgos profesionales a que se refiere ese cuerpo legal, que deben efectuar los diferentes organismos del sector público.
Asimismo, se propone que en la modificación legal antes indicada se otorguen las facultades suficientes a este Servicio para confeccionar, aplicar y evaluar el cumplimiento de un Plan Nacional de Prevención de Riesgos Profesionales, como también perfeccionar las herramientas de prevención existentes en las empresas, como sería el caso de incorporar la figura del Delegado de Prevención de Riesgos Profesionales en todas aquellas empresas que no estén obligadas a contar con un Comité Paritario de Higiene y Seguridad.
De este modo, a juicio de esta Superintendencia, se podrían obtener los objetivos expuestos por la H. Cámara de Diputados, respecto de la educación y capacitación de los trabajadores para la prevención de los riesgos asociados no sólo a la silicosis, sino que también a la totalidad de las enfermedades profesionales y al resto de los riesgos relacionados con la seguridad e higiene de los lugares de trabajo.