Dictamen 49524-2014

1.- Por carta de antecedentes, la Jefa de la División de Control de la Gestión Pública de esa Dirección de Presupuestos, en el marco de la Evaluación de Impacto del Subsidio Familiar y la Asignación Familiar que realizará a través de consultores externos, ha solicitado a esta Superintendencia que permita el acceso a las diversas bases de datos que se utilizan en este Servicio, así como un conjunto de información sobre dichos regímenes para el período 2008 a 2014, todo lo cual debe ser enviado en un archivo electrónico.

2.- Con respecto al acceso a la información de las bases de datos que administra esta Superintendencia, y en particular la información del "Sistema de Información de Apoyo a la Gestión y Fiscalización de los Regímenes de Prestaciones Familiares y Subsidio Familiar" (en adelante "SIAGF"), se precisa que esta Entidad, como responsable del Registro o Banco de Datos referido, debe velar que se cautelen los derechos de los titulares de los datos personales y verificar que la eventual comunicación se ciña a las normas que establece nuestro ordenamiento jurídico; ajustándose para estos efectos de manera estricta a lo establecido en la Ley N° 19.628, y a la jurisprudencia que sobre la materia ha impartido la Contraloría General de la República.

En términos generales, esta Superintendencia puede efectuar comunicación de datos personales sin que sea necesario el consentimiento del titular, en la medida que se respete el Principio de Legalidad (se debe enmarcar la transferencia dentro de la órbita de su competencia), el Principio de Finalidad (se debe velar porque el tratamiento que desarrolle el destinatario no se escape del fin por el cual fue capturado el dato) y el Principio de Responsabilidad (se debe verificar el cumplimiento de las normas de seguridad y que se respete el rol que le corresponde como Responsable del Registro o Banco de Datos Personales).

Por otra parte, es del caso precisar que, en cuanto a su arquitectura tecnológica, el SIAGF está basado en una Arquitectura Orientada a Servicios (SOA), en el cual existen Web Services que permiten el envío y rescate de documentos electrónicos en XML por parte de las entidades correspondientes, existen bases de datos XML nativas para el almacenamiento de dichos documentos, y existen interfaces complementarias de gestión para los distintos tipos de usuarios del sistema. Los documentos electrónicos XML son generados en consistencia con un XML Schema, el cual fue especificado en su estructura y contenido. Las interfaces de gestión permiten el acceso a diversas consultas que son realizadas tanto por las respectivas entidades como por la Superintendencia de Seguridad Social. Por lo tanto, no existen bases de datos propiamente tales, sino que registros de documentos electrónicos, a partir de los cuales se pueden generar bases de datos ad hoc o reportes estadísticos.

La información que forma parte del SIAGF se actualiza diariamente, toda vez que existen más de 600 entidades administradoras conectadas en línea a dicho sistema, que se encuentran obligadas a efectuar todos sus reconocimientos, actualizaciones y extinciones a través del SIAGF, existiendo por tanto miles de transacciones diarias que se manifiestan en documentos electrónicos, razón por la cual no es factible proporcionar íntegramente y de forma estática toda la información, porque ésta cambia constantemente. Para dichos efectos, la Superintendencia tiene levantados servicios web que permiten hacer consultas en línea a dicho Sistema, a terceros autorizados, protegiendo de esta manera el acceso a los datos, manteniéndolos en lugar seguro, y restringiendo el acceso sólo a quienes se encuentren autorizados para ello.

En razón de lo señalado, no resulta factible proporcionar acceso a las bases de datos nominadas que administra esta Superintendencia, lo cual no obsta que los cruces de datos que sean necesarios puedan ser solicitados a esta entidad, de manera específica; y que, por lo demás, toda la información estadística de los regímenes de asignación familiar y subsidio familiar se encuentra disponible en línea en el sitio web institucional, en la sección "estadísticas" y "publicaciones".

3.- En particular, en lo que se refiere a las categorías especiales de información solicitada, se procederá en este numeral a responder cada requerimiento planteado en la carta de antecedentes, referenciando de esta forma la documentación que se contiene en el soporte electrónico adjunto a este Oficio:

a) Describir la información contenida en el Sistema de Información de Apoyo a la Gestión y Fiscalización de los Regímenes de Prestaciones Familiares y Subsidio Familiar ("SIAGF"), el Sistema de Verificación del Gasto Mensual ("SIVEGAM), y el Sistema de Expedientes Electrónicos de Asignación Familiar ("SIELAF"):

La Superintendencia de Seguridad Social, en el desarrollo de sus actividades, administra y mantiene distintos sistemas de información vinculados a los diversos regímenes de seguridad social en los que tiene competencia. En particular, en lo referido a los regímenes de prestaciones familiares y subsidio familiar, esta Superintendencia desarrolló un programa de trabajo vinculado al levantamiento de sistemas de información que permitieran optimizar la gestión y fiscalizaciones de los mencionados regímenes, contexto en el cual actualmente ya se encuentra en producción el Sistema de Información de Apoyo a la Gestión y Fiscalización de los Regímenes de Prestaciones Familiares y Subsidio Familiar ("SIAGF") y el Sistema de Verificación del Gasto Mensual ("SIVEGAM), y se encuentra en periodo de poblamiento el Sistema de Expedientes Electrónicos de Asignación Familiar ("SIELAF").

Al respecto, toda la información referida al funcionamiento de los Sistemas mencionados, documentación técnica, especificación del contenido de cada sistema, manuales y documentos operativos se encuentra disponible en el sitio oficial del Programa, a la cual se puede acceder directamente desde el sitio web de la Superintendencia, en el banner "Programas Especiales" en la sección "Proyecto SIAGF".

b) Publicaciones o documentos de descripción del Subsidio Familiar y la Asignación Familiar, detallando los elementos de su diseño: beneficiarios, causantes, requisitos, monto del beneficio, entidades administradoras, actividades, flujogramas, financiamiento, etc.:

Con respecto a este requerimiento, se precisa que esta Superintendencia ha desarrollado una sección especial asociada a la Intendencia de Beneficios Sociales, en el sitio web institucional, en la cual se puede acceder a toda la información de carácter general sobre el ámbito de aplicación y funcionamiento de los diversos regímenes y/o beneficios sociales en los cuales esta Superintendencia cuenta con competencias, pudiendo acceder en concreto a la siguiente información vinculada a la asignación familiar y al subsidio familiar:

i) Descripción del Beneficio: sección en la cual se especifica el concepto del beneficio, se identifican a los beneficiarios del mismo, se indican los requisitos generales para acceder a ellos, consignándose además la entidad encargada de administrarlos, con especificación del monto y financiamiento, cuando correspondiese.

ii) Normativa: sección donde se menciona el estatuto jurídico que regula cada beneficio, con indicación de las leyes, decretos, circulares y oficios relevantes existentes en la materia, con acceso directo a cada uno de ellos.

iii) Estadísticas: especificación de las cifras, indicadores y aspectos cuantitativos más relevantes en relación a cada beneficio.

iv) Publicaciones: acceso directo a diversos documentos o informes que abordan el funcionamiento del beneficio y que hayan sido publicados para conocimiento general.

v) Sistemas de Información: identificación de los aplicativos, herramientas y/o sistemas vinculados al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones que se han levantado con el fin de optimizar la gestión.

vi) Preguntas Frecuentes: sistematización de las principales consultas que surgen en relación al beneficio, con su correspondiente respuesta.

Al respecto, a toda esta información se puede acceder directamente desde el sitio web de la Superintendencia, en el banner "Intendencia de Beneficios Sociales" en la sección "Asignación Familiar" y "Subsidio Familiar", respectivamente. De todas formas, en el archivo adjunto se incorpora una Minuta especial que sistematiza la información referida.

c) Antecedentes de diagnóstico de la situación que dio origen a los programas, evolución del diagnóstico en el periodo de ejecución y justificación actual:

Este requerimiento no aplica para los beneficios de asignación familiar y subsidio familiar, que son beneficios establecidos por ley en el marco del sistema de seguridad social del país.

d) Documentación referida a la historia del Subsidio Familiar y la Asignación familiar, en relación a eventuales reformulaciones o modificaciones:

En lo que respecta al subsidio familiar, se deja constancia que en Estudio elaborado por esta Superintendencia, denominado "El Subsidio Familiar a más de treinta años de su creación", que se encuentra disponible en el sitio web institucional, en la sección "Publicaciones", se analiza en detalle la evolución de la normativa sobre el beneficio y se incluye la bitácora de modificaciones que se aplicaron históricamente a su respecto.

En lo que dice relación con la asignación familiar, se precisa que el Sistema se encuentra regulado por diversas normas, a saber:

Título I del D.F.L. N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de las normas sobre Sistema Único de Prestaciones Familiares contenido en el D.L. N° 307, de 1974.
DS Nº 75, de 1974, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que contiene el Reglamento del Sistema.
Ley N° 18.987. Establece tramos para el monto del beneficio y limita el monto de ingresos hasta el cual se tiene derecho al beneficio pecuniario.
Artículo 20 de la Ley N° 19.728. Establece el derecho de los beneficiarios del Fondo de Cesantía Solidario a continuar percibiendo la asignación familiar que recibían al momento de quedar cesantes.
Artículos 26 y 35 de la Ley N°20.255. Establecen derecho a la asignación familiar a favor de los beneficiarios de las pensiones básicas solidarias de vejez e invalidez y de los titulares de subsidio por discapacidad mental.
Artículo 87 de la Ley N°20.255. Regula la incorporación de los trabajadores independientes afectos al D.L. N° 3.500, de 1980, al Sistema Único de Prestaciones Familiares.

En relación a las últimas reformas normativas, destaca la reciente publicación del D.S. N° 20, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Subsecretaría de Previsión Social (D.O. 31 de enero de 2014), mediante el cual, acogiendo la propuesta de esta Superintendencia, se modifica el Reglamento del Sistema de Prestaciones Familiares, disponiendo que las personas (causantes de asignación familiar) cuya invalidez sea declarada con la calidad de irreversible por resolución fundada del Servicio respectivo (en general, de las COMPIN) no deberán someterse a los exámenes o controles trianuales que establece el inciso quinto del artículo 5° del D.S. N° 75, de 1974, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

e) Antecedentes legales: leyes, reglamentos, decretos, circulares, etc.:

La Superintendencia de Seguridad Social tiene asignadas por ley amplias competencias y atribuciones relacionadas tanto con la fiscalización de los regímenes de Prestaciones Familiares y Subsidio Familiar como con la administración de los fondos que financian los respectivos beneficios. En efecto, en relación a las asignaciones familiares y maternales, el artículo 26 del DFL N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, establece que corresponderá a la Superintendencia la administración financiera del Fondo, la formulación y ejecución del Presupuesto y el Programa, el control del desarrollo y la tuición y fiscalización de la observancia de las disposiciones legales. De su parte, en relación al beneficio del subsidio familiar, el artículo 2° de la Ley 18.611 establece que corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social la tuición y fiscalización de la observancia de las disposiciones sobre Subsidio Familiar, la administración financiera del Fondo Nacional de Subsidio Familiar y el control de su desarrollo presupuestario.

En razón de lo señalado, son múltiples las normas que regulan la materia, y a su vez, son variadas las Circulares que esta Superintendencia ha impartido en el ejercicio de sus funciones vinculadas al debido funcionamiento de cada régimen. Sin perjuicio de ello, en las fichas mencionadas en la letra b) de este numeral, existe un capítulo especial referido al estatuto jurídico de cada beneficio, en el cual se consigna de manera expresa la norma en particular. Por su parte, si se accede a esta información desde el sitio web institucional, la ficha incluye el enlace directo para acceder al documento propiamente tal, en versión pdf.

f) Bases de licitación y/o convenios firmados con las entidades administradoras/pagadoras, señalando montos transferidos y requerimientos exigidos (2008-2014):

No existen convenios entre esta Superintendencia y los organismos administradores de los beneficios de asignación familiar y subsidio familiar, ya que la Superintendencia es una entidad fiscalizadora de los citados beneficios y regímenes.

g) Informes de cumplimiento de convenios y/o contratos con las entidades administradoras/pagadoras (2008-2014):

Este requerimiento no aplica para los beneficios de asignación familiar y subsidio familiar.

h) Manuales operativos y formularios de procedimientos:

Las diversas tareas y procedimientos que esta Superintendencia realiza para el control, tuición y fiscalización de ambos regímenes se encuentran definidos en los Protocolos, cuyos documentos se remiten en CD que se adjunta al presente oficio.

En relación a los procedimientos utilizados por la entidades administradoras del régimen de asignación familiar, éstos son definidos por dichas entidades, los cuales deben ajustarse para dar cumplimiento a los requerimientos y procedimientos definidos por esta Superintendencia en la Circular N°2.511 que regula la operatoria de las entidades en la concesión, mantención y extinción de los beneficios, como también en su relación con el Fondo Único de Prestaciones Familiares.

i) Estadísticas y bases de datos tanto de los beneficiarios como de las entidades administradoras/pagadoras. A las bases de datos entregadas debe adjuntarse descripción del contenido y sus variables (2008-2014):

Con respecto a las estadísticas, se precisa que el Boletín Estadístico de la Superintendencia de Seguridad Social contiene información anual referente al comportamiento de las variables de mayor relevancia de los regímenes previsionales y asistenciales que fiscaliza la Superintendencia de Seguridad Social, y en el se consignan los indicadores oficiales referidos a los beneficios de asignación familiar y subsidio familiar. Al respecto, en la sección "Publicaciones", en la parte referida a "Boletín Estadístico", se encuentran publicadas las estadísticas generales de los años 2009, 2010, 2011 y 2012. Las estadísticas del año 2013 serán publicadas durante el mes de agosto de este año, sin perjuicio que, las estadísticas mensuales de enero a diciembre del 2013, están disponibles en la sección "Estadísticas Mensuales" del mismo sitio.

En las publicaciones mencionadas se encuentran disponibles los siguientes cuadros estadísticos:

Número promedio mensual de asignaciones familiares emitidas, según entidades pagadoras
Monto total de asignaciones familiares emitidas, según entidades pagadoras
Número promedio mensual de asignaciones familiares emitidas según entidad pagadora
Monto total de asignaciones familiares emitidas según entidad pagadora
Valor de la asignación familiar según tramos de renta 1990 - 2013
Ingresos y egresos del sistema único de prestaciones familiares
Número promedio de beneficiarios y causantes de subsidios familiares
Número promedio mensual de subsidios familiares emitidos a pago, por tipo de causante
Ingresos y egresos del fondo nacional de subsidio familiar
Número promedio mensual de subsidios familiares emitidos a pago, según región
Número promedio mensual de subsidios familiares emitidos a pago, según región y tipo de causante

Debe señalarse que los datos estadísticos que entrega la Superintendencia de Seguridad Social, corresponden en algunos casos a los que han remitido las distintas instituciones administradoras de los beneficios, y en otros, a los generados por esta Entidad a partir de la información contenida en las diferentes bases de datos de los Sistemas de Información administrados por la Superintendencia, los que a su vez se alimentan de la información remitida por las entidades fiscalizadas. Si bien las cifras han sido sometidas a los análisis generales de consistencia, estas podrían experimentar modificaciones producto de los procesos de fiscalización que realiza este Organismo.

Con respecto a las bases de datos, se aplica lo mencionado en la letra a) de este numeral.

j) Información (documentos, bases de datos) de monitoreo y seguimiento tanto de los beneficiarios como de las entidades administradoras/pagadoras (2008-2014):

Control financiero de los Regímenes de Asignación Familiar y Subsidio Familiar:

Para que las entidades administradoras definidas en el D.F.L. N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social y la Ley N°18.611, puedan financiar el pago de los beneficios que les corresponde otorgar, esta Superintendencia les traspasa mensualmente recursos. Para ello, les fija un monto mensual denominado "Provisión", la que les es traspasada cada mes conforme a los calendarios establecidos por este Organismo Contralor en las Circulares N°s. 2.823, 2.857, 2.934 del Sistema Único de Prestaciones Familiares y N° 2.862 del Fondo Nacional de Subsidio Familiar.
Con la provisión recibida las entidades administradoras deben efectuar el pago de los beneficios emitidos del mes correspondiente y rendir el uso de los fondos a la Superintendencia al mes siguiente.
La rendición del gasto efectuado mensualmente está normada en las Circulares citadas y consiste esencialmente en el envío por parte de las entidades administradoras de un "Informe Financiero" con las nóminas de respaldo de cada uno de los conceptos del gasto definidos en el citado Informe. Este Informe y sus nóminas de respaldo en archivos planos deben ser remitidos electrónicamente en las fechas establecidas por la Superintendencia, utilizando para ello el sistema SIVEGAM. Además, de los archivos planos se obtiene información estadística relativa a los beneficios.
Una vez recibida la información, el sistema SIVEGAM la valida contrastándola con la información contenida en el SIAGF, aprobando o rechazando los pagos efectuados por las entidades.
Los informes financieros son registrados en el sistema contable que se lleva separadamente por cada régimen. Dicho sistema emite libro mayor, reportes de gastos, balances e informes a la Contraloría General de la República.

El formato del Informe Financiero que deben remitir mensualmente las entidades administradoras por el pago de las asignaciones familiares y maternales, se encuentra definido en la Circular N°2.823 en el caso de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar y el Instituto de Previsión Social, en la Circular N°2.857, para la AFC y entidades pagadoras de pensiones (excepto el Instituto de Previsión Social) y en la Circular N°2.934 para la entidades descentralizadas del Estado. En el caso del informe financiero definido para la rendición del gasto en subsidios familiares que debe efectuar el citado Instituto, éste se encuentra en la Circular N°2.862.

Seguimiento de beneficiarios de asignación familiar y subsidio familiar:

Sistemas de Apoyo:

Durante el año 2008 comenzó a operar el Sistema de Apoyo a la Gestión y Fiscalización de los Regímenes de Prestaciones Familiares y Subsidio Familiar (SIAGF), al cual fueron paulatinamente incorporándose las entidades administradoras del Sistema Único de Prestaciones Familiares y del Fondo Nacional de Subsidio Familiar.
La finalidad de este sistema de información es mantener una base de datos nacional en la cual se encuentran registrados todos reconocimientos de asignación familiar y maternal con sus respectivos beneficiarios y causantes. La información es mantenida en forma histórica y acumulativa desde la entrada en operación del sistema. En ella se encuentra la fecha de reconocimiento y extinción del reconocimiento de cada causante y su beneficiario, el empleador, entidad administradora, tipo de causante, tramo de ingreso y tipo de beneficio. Esta información es de gran importancia para las entidades administradoras, ya que deben consultar el SIAGF previo a autorizar el reconocimiento de los causantes por los cuales se está invocando el beneficio. De esta forma pueden verificar en línea si los causantes tienen reconocimiento vigente en la misma entidad o en otra, ya sea invocados por el mismo beneficiario o por otro.

De esta forma, se mantiene en el Sistema de Información al universo de causantes reconocidos tanto para el beneficio de asignación familiar y maternal como de subsidio familiar.
El Sistema es monitoreado permanentemente por la Superintendencia de Seguridad Social, instruyendo cada vez que se hace necesario a las entidades la actualización de la base.
Complementando al sistema SIAGF, la Superintendencia de Seguridad Social desarrolló e implementó el Sistema de Verificación del Gasto Mensual, cuyo objetivo principal es sustentar el gasto en pagos de asignaciones familiares, asignaciones maternales y subsidio familiar realizado por las entidades administradoras. Para ello, las entidades administradoras remiten la rendición mensual del gasto por vía electrónica, la que es validada por la Superintendencia. Esto implica contrastar la información contenida en los archivos de respaldo de la rendición con el detalle de causantes reconocidos en el SIAGF, verificando que el pago de cada beneficio emana de un reconocimiento válido, por el monto que corresponde según los ingresos del beneficiario y por el periodo en el cual se encuentre vigente el beneficio, ya que las entidades administradoras sólo pueden pagar o aceptar la respectiva compensación, según corresponda, de aquellas asignaciones relativas a causantes que hayan sido previamente reconocidos y autorizado su pago por la respectiva entidad administradora.

k) Información de costos y presupuestos (2008-2014):

En los balances generales del Sistema Único de Prestaciones Familiares y del Fondo Nacional de Subsidio Familiar preparados al 31 de diciembre de cada año, se reflejan los ingresos y gastos de estos regímenes. Los balances generales correspondientes a los años 2008 a 2013 para ambos casos se remiten en CD adjunto, al igual que los balances generales al 31 de mayo de 2014.

l) Estudios evaluativos internos o contratados, ya sea por la institución o por el Ministerio externamente:

En lo que respecta al Subsidio Familiar, se deja constancia que esta Superintendencia publicó un Estudio denominado "El Subsidio Familiar a más de treinta años de su creación", que se encuentra disponible en el sitio web institucional, en la sección "Publicaciones", el cual, entre otros aspectos, analiza en detalle la evolución de la normativa sobre el beneficio, la evolución del número de subsidios y del valor de los mismos, criterios de distribución considerando diversos aspectos de análisis, y un apartado específico asociado a analizar la relación entre el subsidio familiar y el nivel de pobreza. En tal sentido, se esperaría que este documento se constituyera en un aporte y línea de base para el análisis del eventual adjudicatario, a efecto de considerar en este nuevo estudio aspectos que sean novedosos.

m) Estudios evaluativos realizados por terceros (alumnos universitarios, tesis, etc.):

Por parte de esta Superintendencia no existe conocimiento de la existencia de estudios en los términos señalados, al menos que hayan sido patrocinados o realizados con conocimiento de esta entidad.

n) Auditorías Internas o realizadas por la Contraloría General de la República (2008-2014):

La Unidad de Auditoría Interna de la Superintendencia de Seguridad Social ha realizado dos revisiones en el período 2008-2014, relativas al manejo de los recursos fiscales del Fondo Único de Prestaciones Familiares y Subsidio de Cesantía y del Fondo Nacional de Subsidio Familiar que maneja esta Institución. Las observaciones efectuadas en dichas auditorías son transversales a estos Fondos por lo que fueron efectuadas de manera general.

En CD adjunto a este oficio se remite el informe N°. SUSESO-AMR/2013, relativo a la "Auditoría al control de solicitud y rendición de los Fondos Nacionales", cuyo alcance de revisión comprende el año 2012 y el informe N°SUSESO-AMR/2014 respecto de la "Auditoría del cumplimiento de la normativa vigente acerca de las pólizas de fianza de las personas autorizadas por las entidades administradoras de beneficios de la Seguridad Social Chilena y cumplimiento de plazos para transferir los fondos a las entidades", cuyo alcance de revisión fue el segundo semestre del año 2013.

Por otra parte, la Contraloría General de la República no ha realizado auditorías en el período 2008-2013, que contemplen el Sistema Único de Prestaciones Familiares y el Fondo Nacional de Subsidio Familiar.

3. Se espera que toda la información disponible y el presente trabajo de sistematización sea de utilidad para el cumplimiento de los objetivos del Estudio, precisándose por parte de esta Superintendencia la total disposición a colaborar en lo que se estime pertinente, en la medida que sea necesario.