Dictamen 7623-1992

Esta Superintendencia ha tomado conocimiento de los dictámenes 43.699, de 11 de diciembre de 1988 y 6.162, de 20 de febrero de 1990, de esa Contraloría, mediante los cuales ha expresado que las Municipalidades no se encuentran obligadas a constituir los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad a que se refieren el art. 66 de la Ley 16.744, sobre seguro social contra riesgos de accidente del trabajo y enfermedades profesionales, y el D.S. 54, de 1969 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Al respecto se argumentó, en primer termino, que el art. 27 del D.S. 54, dispuso que las entidades empleadoras que deben constituir dichos Comités son las que están obligadas a pagar solamente la cotización adicional diferencia a que se refiere la letra b) del art. 15 de la Ley 16.744 y no la básica a que alude la letra a) de esa norma legal, obligación que no tienen las Municipalidades. Posteriormente, se expresó que dicha conclusión no fue alterada por la modificación que el D.S. 30, de 1988, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, art. 27 en orden a exigir también la constitución de esos Comités en las entidades afectas únicamente al pago de la cotización básica, puesto que la motivación de tal modificación, según el considerando del citado Decreto, fue la de que también se constituyeran esos Comités en las empresas afectas solamente a la cotización básica, como en el caso de aquellas cuya actividad es el comercio o los servicios, calidad que no tienen los Municipios, ya que no son empresas ni ejercen actividades comerciales u otros servicios remunerados en la forma como lo expresan dichas normas.

Por otra parte, se ha argumentado por esa Contraloría, que el art. Nº66 de la Ley Nº 16.744 y el art. Nº1 del D.S. Nº54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social exigen la Constitución de esos Comités en las empresas, faenas, sucursales o agencias en que trabajen más de 25 personas, en tanto que, de acuerdo con el art. Nº1 de la Ley Nº18.695, los Municipios son organismos públicos encargados de la administración del territorio a su cargo y sus funciones son satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, y por consiguiente, no son empresas y carecen de las características a que aluden dichos preceptos, pues sus funciones no suponen la ejecución de labores industriales o faenas de idéntica naturaleza ni la realización de actividades comerciales o de servicios remunerados.

Sobre el particular, esta Superintendencia se hace un deber en manifestar, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 30 de la Ley Nº16.395 y la propia Ley Nº16.744, que no concuerda con los referidos dictámenes por las siguientes consideraciones:

Para abordar el tema conviene mencionar previamente las normas que rigen la materia.

El inciso primero del artículo 66º de la Ley Nº16.744 establece que "En toda industria o faena en que trabajen más de 25 personas deberán funcionar uno o más Comités Paritarios de Higiene y Seguridad..."

Por su parte, el inciso primero del art. 1° del D.S. N°54, establece en su parte pertinenete que "En toda empresa, faena, sucursal o agencia en que trabajen más de 25 personas se organizarán Comités Paritarios de Higiene y Seguridad...."

Ahora bien, en relación con la exigencia reglamentaria de que la obligación de constituir esos Comités estaba subordinada a la circunstancia de que la entidad empleadora estuviera o no afecta a la cotización adicional, conviene precisar lo siguiente:

El artículo 27º del D.S. Nº54, ( según la modificación que le introdujo el D.S. Nº 30, de 1988, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social) dispone que las normas de ese cuerpo legal reglamentario regirán la constitución y funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, tanto en las empresas, faenas, sucursales o agencias afectas únicamente al pago de la cotización básica, establecida por la letra a) del artículo 15 de la Ley Nº16.744, como en aquellas obligadas al pago de ella y de la cotización adicional diferenciada a que se refiere la letra b) del mismo precepto.

De dicha norma, por lo tanto, no puede sino concluirse que todas las empresas, deban o no efectuar la cotización adicional diferenciada, tienen la obligación de constituir los Comités mencionados, máxime si la modificación introducida al citado artículo 27º por el aludido D.S. Nº30, de 1988, estuvo motivada por la necesidad de que también se constituyeran y funcionaran Comités Paritarios de Higiene y Seguridad en las empresas afectas únicamente al pago de cotización básica establecida en la letra a) del artículo 15º de la Ley Nº16.744, que son principalmente las dedicadas a las actividades comerciales y de servicios, de acuerdo con la escala para la determinación de la cotización adicional diferenciada establecida en el D.S. Nº110, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

En consecuencia, la circunstancia de que una entidad empleadora esté afecta sólo al pago de la cotización básica a que alude el artículo 16º de la Ley Nº16.744, como ocurre con las Municipalidades, no obsta a la obligación que les impone el D.S. Nº54, de constituir Comités Paritarios de Higiene y Seguridad.

Precisado lo anterior, resulta necesario, para resolver el problema planteado, determinar si procede entender que las Municipalidades están comprendidas en los conceptos de empresa o faena a que aluden las disposiciones citadas.

A juicio de esta Superintendencia, la expresión empresa citada es sinónima de entidad empleadora, institución o servicio en el contexto de la normativa de la Ley Nº 16.744 y de sus reglamentos. En efecto, el artículo 25º de esa legislación prescribe que "Para los efectos de esta ley se entenderá por "entidad empleadora" a toda empresa, institución, servicio o persona que proporcione trabajo;..."

A mayor abundamiento, debe tenerse presente que el inciso tercero del artículo 3º del Código del Trabajo prescribe que para los efectos de la legislación laboral y de seguridad social, se entiende por "empresa" toda organización de medios personales, materiales e inmateriales, ordenados bajo una dirección, para el logro de fines económicos, sociales, culturales o benéficos, dotada de una individualidad legal determinada.

A su vez, el artículo 1º de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, expresa que tales entidades son corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, encargadas de la administración de cada comuna y agrupación de comunas que determine la ley, destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Luego, del análisis armónico de las citadas disposiciones legales, es dable concluir que las Municipalidades pueden ser consideradas como empresas en los términos del Código de Trabajo y de la Ley Nº 16.744, para los efectos de este último cuerpo legal y del D.S. N Nº54, sobre Comités Paritarios de Higiene y Seguridad.

Además, debe señalarse que no resulta discutido que las Municipalidades están afectas al seguro social contra riesgos de trabajo de la Ley Nº 16.744, por lo que tampoco puede ponerse en duda la procedencia de que se afilien a las Mutualidades de Empleadores de ese cuerpo legal. Ahora bien, los entes que pueden adherirse a ellas, según el D.S. Nº285, citado en la suma, que contiene el Estatuto Orgánico de esas Mutualidades que de acuerdo al Dictamen Nº5463, de 1992, de esa Contraloría, tiene el carácter de un Decreto con Fuerza de Ley son los empleadores o entidades empleadoras o empresas, pues dichas expresiones las utiliza también como sinónimas. Así, al referirse a los adherentes a esas Mutualidades, el D.S. Nº285 emplea la expresión empresa en sus artículos 7º, 11, 13, y 14 en tanto que en sus artículos 2° y 9° alude a empleadores y en su artículo 27° a entidades empleadoras. Incluso el artículo 27° que emplea la expresión entidad empleadora hace referencia al artículo 3º que alude a las empresas adherentes. De esta manera, la afiliación de las Municipalidades a las referidas Mutualidades, no puede concebirse sino por la condición de empresas que en los términos y para los efectos de la Ley Nº16.744 éstas tienen.

Por tales motivos, esta Superintendencia mediante Oficios Ordinarios Nºs. 7.859, de 1990 y 1.577, de 1992, entre otros, ha manifestado que las Municipalidades pueden ser calificados como entidades empleadoras en los términos y para los efectos indicados, dado que están organizadas para obtener ciertos objetivos y proporcionan trabajo, independientemente de su estricta naturaleza jurídica y, por ende, quedan obligadas a constituir Comités Paritarios de Higiene y Seguridad.

Por lo demás, la circunstancias de que el referido seguro social, tenga su fundamento social y económico en la prevención de los riesgos laborales, revela que la normativa que lo rige es un todo armónico e indivisible y que, por ende, no resulta congruente que sea aplicada parcialmente, como se infiere del mencionado criterio de esa Contraloría.

Además, en materia de prevención de riesgos el legislador de la Ley Nº 16.744 estimó, como es natural, que los trabajadores debían ser sus principales interesados y protagonistas, para cuyo efecto creó los mencionados Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, que indudablemente son un medio idóneo para su promoción y control, idea que, como se ha dicho, reforzó el D.S. Nº 30 al disponer que todas las entidades empleadoras, con más de 25 trabajadores, estuvieran afectas o no la cotización adicional diferenciada, quedaban obligadas a constituir los aludidos Comités.

Por todas las consideraciones precedentes, esta Superintendencia ha estimado necesario pedir a esa Contraloría tenga a bien reconsiderar los dictámenes citados en el encabezamiento de este Oficio, que ha emitido sobre la materia.