1. Mediante el Ordinario singularizado en Antecedentes, esa Subsecretaría ha solicitado
a esta Superintendencia un pronunciamiento en relación a las instrucciones impartidas
por la Circular N°3.772, de 2023, mediante la cual se modifica y complementan las
instrucciones impartidas en la Circular N°3.692, de 2022, relativas al otorgamiento
y pago del subsidio para personas con discapacidad mental y física o sensorial severa,
que sean menores de 18 años de edad, específicamente sobre el eventual impacto financiero
y la fundamentación legal de los numerales 3 y 6 de la Circular N°3.772, que dicen
relación con la mantención de la calidad de causante de asignación familiar de un
beneficiario del subsidio del artículo 35 de la ley N°20.255 "para efectos de acceder
a las demás prestaciones no pecuniarias a que les da derecho dicha calidad", todo
ello en atención a lo dispuesto en el artículo 6° del D.L. N°869, de 1975, del Ministerio
del Trabajo y Previsión Social.
2. Sobre el particular, esta Superintendencia cumple con señalar, en primer término,
que el artículo 2° letra a) de la Ley N°16.395, que fija el texto refundido de su
ley de organización y atribuciones, dispone que una de las funciones de este Organismo
es fijar, en el orden administrativo, la interpretación de las normas legales y reglamentarias
de seguridad social de su competencia. A su vez, la letra b) del señalado artículo
2° establece que corresponde a esta Institución dictar las circulares, instrucciones
y resoluciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias
para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere esta ley, e impartir
instrucciones a las instituciones sometidas a su fiscalización sobre los procedimientos
para el adecuado otorgamiento de las prestaciones que en cada caso correspondan, dentro
del ámbito de su competencia.
Tratándose del subsidio para las personas con discapacidad mental a que se refiere
la Ley N°18.600 y para las personas con discapacidad física o sensorial severa, que
sean menores de 18 años de edad, establecido en el artículo 35 de la Ley N° 20.255,
cabe señalar que el inciso final de dicho artículo preceptúa que corresponderá a esta
Superintendencia la tuición y fiscalización de la observancia de las disposiciones
sobre el Subsidio, la administración financiera del mismo y el control de su desarrollo
presupuestario. Para estos efectos, se aplicarán las disposiciones orgánicas de la
Superintendencia y aquellas establecidas en el Decreto Ley N°869, de 1975, del Ministerio
del Trabajo y Previsión Social.
Por su parte, en relación con el Sistema Único de Prestaciones Familiares, el artículo
26 del D.F.L. N°150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, dispone
que corresponderá a esta Superintendencia la administración financiera del Fondo;
la formulación y ejecución del Presupuesto y el Programa; el control del desarrollo
y la tuición y fiscalización de la observancia de las disposiciones del Título I del
señalado
D.F.L. N°150. En el ejercicio de sus facultades, esta Superintendencia podrá dictar
normas e instrucciones que serán obligatorias para todas las instituciones o entidades
encargadas de la administración del Sistema o del otorgamiento y pago de sus beneficios,
aplicándose, para estos efectos, las disposiciones orgánicas de la Superintendencia.
Adicionalmente, con motivo de la dictación de la Sentencia Rol N°11.859-21-INA, de
25 de agosto de 2022, por parte del Tribunal Constitucional, esta Superintendencia,
mediante Oficio Ordinario N° 4980, de 2022, solicitó a la Contraloría General de la
República un pronunciamiento con el objeto de determinar si en el ejercicio de su
potestad interpretativa resulta posible, en lugar de la interpretación literal y restrictiva
de las normas que establecen los requisitos para tener derecho a beneficios previsionales
o sus causales de extinción, atender el espíritu o finalidad de esas normas y en función
de ello, hacerlas aplicables, por analogía, a situaciones o instituciones no previstas
por el legislador, particularmente cuando se advierten razones de igual o mayor peso
para brindarles cobertura , a fin de evitar que la aplicación de esas normas produzcan
situaciones discriminatorias que pudiesen vulnerar la garantía constitucional de igualdad
ante la ley y los principios de seguridad social.
A dicho respecto, el máximo Organismo de Control concluyó que, conforme a la normativa
legal y reglamentaria, advierte que corresponde a esta Superintendencia la atribución
de fijar, en el orden administrativo, la interpretación de las normas legales y reglamentarias
de seguridad social de su competencia. En dicha labor, prosigue la Contraloría, este
Organismo se encuentra facultado para aplicar las reglas de interpretación de los
artículos 19 y siguientes del Código Civil y los principios generales
del derecho, a fin de dar un correcto sentido y alcance a la normativa de seguridad
social que corresponda, situación que debe ser analizada de acuerdo con los antecedentes
de cada caso particular, entendiéndose, por tanto, que la SUSESO puede aplicar en
su labor interpretativa todos los elementos del derecho que estime procedentes, según
la materia de que se trate y de las particularidades del caso.
3. En relación al requerimiento efectuado, resulta necesario precisar que el artículo
35 de la Ley N°20.255, señala que el subsidio para las personas con discapacidad mental
a que se refiere la ley N° 18.600 y para las personas con discapacidad física o sensorial
severa, que sean menores de 18 años de edad, se otorgará conforme a lo establecido
en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10 y 12, del Decreto Ley N°869, de 1975, del
Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Dicha norma agrega que un reglamento dictado
por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y suscrito además por los Ministros
de Desarrollo Social y Familia, y de Salud, establecerá la forma en la cual se acreditará
la condición de salud que implique una discapacidad física o sensorial severa, el
procedimiento de solicitud, concesión y pago de este subsidio, además de determinar
las incompatibilidades y causales de extinción de él.
En relación con lo anterior, el artículo 7° del Decreto Ley N°869, de 1975, dispone
que las personas que gocen de pensión conforme a lo dispuesto en dicho decreto ley
no causarán asignación familiar. No obstante, podrán ser beneficiarios de esta prestación
en relación con sus descendientes que vivan a su cargo en los términos contemplados
en el Sistema Único de Prestaciones Familiares.
A su vez, el artículo 26 del D.S. N°54, de 2022, del Ministerio del Trabajo y Previsión
Social, establece que los beneficiarios del subsidio a que se refiere dicho reglamento
podrán ser beneficiarios de asignación familiar respecto de sus descendientes que
vivan a su cargo en los términos contemplados en el Sistema Único de Prestaciones
Familiares. Sin embargo, no podrán ser invocados como causantes de asignación familiar
ni de subsidio familiar. Asimismo, perderán su calidad de causantes del referido beneficio,
aquellos que pasen a ser beneficiarios del subsidio.
Ahora bien, en relación con la incompatibilidad entre la asignación familiar y otras
prestaciones de seguridad social, cabe destacar que el legislador, en ciertos casos,
ha manifestado que esta incompatibilidad solo se configura respecto de la prestación
pecuniaria asociada a dicha asignación, conservando el derecho a las demás prestaciones
asociadas a ésta. Así sucede en el caso de la Ley N° 18.020, que regula el subsidio
familiar, y que señala en su artículo 8° que el subsidio será incompatible con los
beneficios del Sistema Único de Prestaciones Familiares establecido en el decreto
con fuerza de ley 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. En
caso de que una persona pudiere ser causante de prestaciones, deberá optarse por una
de ellas en la forma y oportunidad que determine el reglamento. Si optare por el subsidio
familiar y mientras mantenga los requisitos para originar asignación familiar, conservará
el derecho a todas las demás prestaciones que la legislación contemple en relación
a esta última.
Sin embargo, tratándose del subsidio establecido en el artículo 35 de la ley N° 20.255,
el legislador no ha resuelto el problema de la incompatibilidad con la claridad con
que se efectúa en la Ley N° 18.020, limitándose a realizar una remisión al artículo
7° del
D.L. N° 869. Sobre este punto, es necesario destacar que el referido decreto ley es
del año 1975, en tanto que las demás prestaciones que la legislación contempla en
relación con la asignación familiar, distintas de la prestación pecuniaria, son posteriores
a la dictación de dicho decreto ley.
En efecto, el artículo 5° del D.S. N°94, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión
Social, señala que podrán ser beneficiarios del régimen de prestaciones adicionales,
los
trabajadores afiliados a una Caja de Compensación de Asignación Familiar y sus causantes
de asignación familiar.
La Ley N°18.469, de 1985, actualmente refundida en el D.F.L. N°1, de 2006, del Ministerio
de Salud, dispone en su artículo 6° que tendrán la calidad de beneficiarios al Régimen
de Prestaciones de Salud, entre otros, los causantes por los cuales los trabajadores
o pensionados perciban asignación familiar y las personas que, respecto de los trabajadores
independientes o imponentes voluntarios, cumplan con las mismas calidades y requisitos
que exige la ley para ser causante de asignación familiar de un trabajador dependiente.
De esta manera, resulta plausible estimar que cuando el legislador dispuso la norma
contenida en el artículo 7° del D.L. N° 869, de 1975, no se vio en la necesidad de
hacer ninguna precisión respecto a las demás prestaciones que la legislación contemple
en relación a la asignación familiar, por cuanto en aquella época no existían otras
prestaciones distintas al beneficio pecuniario asociado a la asignación familiar.
En cuanto al criterio adoptado por el legislador para resolver de manera distinta
dos situaciones de similar naturaleza, resulta necesario destacar que el Tribunal
Constitucional, mediante Sentencia Rol N° 11.859-21-INA, de 2022, estableció que "para
determinar si un enunciado normativo es o no arbitrario, se debe analizar, en primer
lugar, su fundamentación o razonabilidad y la circunstancia de que se aplique a todas
las personas que se encuentran en la misma situación prevista por el legislador. El
segundo consiste en que debe, además, ser objetiva; esto es, si bien el legislador
puede establecer criterios específicos para situaciones fácticas que requieran de
un tratamiento diverso, ello siempre debe sustentarse en presupuestos razonables y
objetivos que lo justifiquen, sin que, por tanto, queden completamente entregados
los mismos al libre arbitrio del legislador. Luego, es necesario, además, atender
a la finalidad perseguida por el legislador para intervenir el derecho fundamental
de que se trate, la que debe ser adecuada, necesaria y tolerable para el destinatario
de la misma, como lo ha puntualizado la doctrina autorizada. En otras palabras, la
igualdad ante la ley supone analizar si la diferenciación legislativa obedece a fines
objetivos y constitucionalmente válidos. De este modo, resulta sustancial efectuar
un examen de racionalidad de la distinción; a lo que debe agregarse la sujeción a
la proporcionalidad, teniendo en cuenta las situaciones fácticas, la finalidad de
la ley y los derechos".
En atención a lo anterior, analizando el caso concreto sometido a la revisión del
Tribunal Constitucional, éste concluye que "cabe destacar que la mujer divorciada
y madre de los hijos de un trabajador con quien no tiene un vínculo matrimonial y
que ha fallecido encontrándose protegido por las prestaciones de la Ley N° 16.744,
se encuentra en igual posición económica y social que una mujer soltera o viuda que
está en esa misma situación, por lo que se puede deducir que todas deben recibir la
misma protección jurídica".
Como puede observarse, el criterio adoptado por el legislador para establecer diferencias
en la concesión de beneficios a personas que se encuentran en la misma posición jurídica,
sólo podría justificarse en la medida que existan argumentos razonables y objetivos
que sostengan dicha decisión. Dicho de otro modo, si dos personas se encuentran en
situaciones jurídicamente equiparables, la regla general será que se otorgue a ambos
la misma protección jurídica, a menos que existan argumentos válidos que permitan
establecer diferencias.
En relación con lo indicado, resulta útil recordar que el artículo 19 del Código Civil
señala que "Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal,
a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión
obscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en
ella misma, o en la historia fidedigna de su establecimiento".
En el caso concreto de que se trata, el legislador ha establecido distintos criterios
para solucionar la situación de incompatibilidad entre el subsidio del artículo 35
de la Ley N° 20.255 y la asignación familiar versus lo que sucede entre el subsidio
familiar de la Ley N° 18.020 y la asignación familiar, sin que se observen presupuestos
razonables y objetivos que justifiquen dicha diferenciación, sobre todo si se considera
que tanto quienes causan el subsidio del artículo 35 de la Ley N° 20.255 y quienes
son causantes del subsidio familiar, se encuentran en posiciones jurídicas equivalentes.
De esta manera, al no existir claridad respecto de las razones que justifican este
trato diferenciado, resulta lícito para el intérprete recurrir a la intención o espíritu
de la norma que se interpreta.
Así, tal como se señaló anteriormente, es dable presumir que el tenor de la norma
contenida en el artículo 7° del D.L. N° 869, se funda en que, en la época de su dictación,
no existían otras prestaciones asociadas a la asignación familiar distintas al beneficio
pecuniario derivado de ella, por lo cual no se justificaba la existencia de una norma
como la establecida en el caso del subsidio familiar. Ello permite concluir que la
incompatibilidad entre el subsidio del artículo 35 de la Ley N° 20.255 y la asignación
familiar, sólo se refiere al beneficio pecuniario derivado de la asignación familiar,
sin que se extienda a las demás prestaciones que la legislación contemple en relación
a esta última.
Por otra parte, en cuanto a las posibilidades de modificar la norma señalada en las
leyes posteriores que se han emitido sobre la materia, cabe señalar que el legislador,
al emitir estas normas posteriores, omitió hacer los ajustes para equiparar la situación
del subsidio familiar con la del subsidio del artículo 35 de la Ley N° 20.255. En
este sentido, se debe hacer presente que el Tribunal Constitucional, en la citada
resolución Rol N° 11.859-21-INA, de 2022, ha indicado en una situación análoga que
"Los motivos de la omisión no fueron contemplados en la discusión legislativa de esta
norma, por lo que se puede intuir que la omisión de la palabra divorciadas no se debe
a una cuestión de fondo". Lo anterior supone, entonces, que el hecho que no se haya
efectuado el ajuste normativo necesario para equiparar la situación de los subsidios
mencionados, no se funda en presupuestos razonables y objetivos que lo justifiquen,
sino que muy probablemente se relaciona con simples aspectos de forma.
En razón de lo anteriormente mencionado, la Superintendencia de Seguridad Social,
aplicando las reglas de interpretación contenidas en los artículo 19 y siguientes
del Código Civil y los principios generales del derecho, estableció en el numeral
3) de la Circular N° 3.772, que el Instituto de Previsión Social, a fin de verificar
incompatibilidades con otros beneficios, deberá cruzar información sobre destinatarios
del Subsidio del artículo 35 de la Ley N° 20.255 y las nóminas con las bases de pensionados
del Sistema de Información de Datos Previsionales a que se refiere el artículo 56
de dicha Ley, y la base de asignaciones familiares y de subsidios familiares del Sistema
de Información de Apoyo a la Gestión y Fiscalización de los Regímenes de Prestaciones
Familiares y Subsidio Familiar (SIAGF). Así, en aquellos casos en los que el beneficiario
del Subsidio de que trata la Circular en comento sea causante de asignación familiar,
el citado Instituto deberá asignarlo en el tramo 5, en el referido sistema de información,
o bien requerir dicha gestión a la entidad administradora respectiva, a fin de asegurar
la mantención de las demás prestaciones no pecuniarias derivadas de su calidad de
causante de asignación familiar.
De la misma manera, en caso que dicha incompatibilidad se detecte producto de una
fiscalización, esta Superintendencia instruirá a la respectiva entidad administradora
la
incorporación del referido causante de asignación familiar en el tramo 5 del SIAGF.
Por su parte, el numeral 6) de la Circular N°3.772, de 2023, dispone que los beneficiarios
del Subsidio podrán ser beneficiarios de asignación familiar respecto de sus descendientes
que vivan a su cargo en los términos contemplados en el Sistema Único de Prestaciones
Familiares. Asimismo, los beneficiarios del señalado subsidio podrán mantener su calidad
de causantes de asignación familiar para efectos de acceder a las demás prestaciones
no pecuniarias a que les da derecho dicha calidad, mientras mantengan los requisitos
para originar la referida asignación.
Para ello, la entidad administradora deberá asignar al causante de asignación familiar
en el tramo 5 en el SIAGF.
Sobre esta materia, es necesario indicar que en términos operativos, el cambio de
categoría a tramo 5 que se instruye en el citado numeral 3), deriva en que, respecto
del causante se podrán realizar en el Sistema de Información de Apoyo a la Gestión
y Fiscalización de los Regímenes de Prestaciones Familiares y Subsidio Familiar (SIAGF),
de esta Superintendencia, las acciones como reconocimiento, actualización y extinción
de Asignación Familiar en dicho tramo 5, conforme lo instruido en el Of. Ord. O-01-DRPA-01345
de esta Superintendencia, lo cual implica que, en caso de consulta al referido reconocimiento,
el sistema retornará información del reconocimiento vigente sobre dicho causante en
el SIAGF, por lo que, en caso de consulta de Asignación Familiar no se retornaría
información del reconocimiento vigente en el SIAGF, para efectos de su visualización
por parte de otras entidades que otorgan beneficios de seguridad social, como por
ejemplo, FONASA.
Respecto a los impactos financieros derivados de la implementación de la Circular
N° 3.772, cabe indicar que, en lo que respecta al Fondo Único de Prestaciones Familiares,
éste no se verá afectado por la normativa emitida, toda vez que los únicos tramos
que dan derecho a percibir monto pecuniario de Asignación Familiar, corresponden a
los tramos del 1 al 3, excluyéndose los tramos 4 y el citado tramo 5, por lo que,
de acuerdo con lo definido en la circular en comento, si eventualmente se realizara
cualquier rendición de causantes en dicho tramo 5, la Superintendencia rechazará automáticamente
esas imputaciones.
Asimismo, al asignar el causante en tramo 5, se impide su incorporación en otros beneficios
pecuniarios derivados de la Asignación Familiar, por ejemplo, el Aporte Familiar Permanente
de la Ley N° 20.743, pues entre sus requisitos se encuentra ser beneficiarios de asignación
familiar o maternal, haber tenido derecho y percibir monto pecuniario de tales asignaciones,
condición que no se cumple al estar asignado al referido tramo 5, que no genera derecho
a pago de asignación familiar.
Así, las modificaciones introducidas por la Circular N° 3772, únicamente habilitan
el acceso a los beneficios no pecuniarios asociados a la asignación familiar, por
lo que no existe un impacto financiero asociado a su implementación.
Sin perjuicio de lo anterior, aun en el evento que existiera algún efecto financiero
en la implementación de las instrucciones de la Circular N° 3.772, debe tenerse en
consideración que el Tribunal Constitucional, en la citada Sentencia Rol N° 11.859-21-INA,
de 2022, ha señalado que "si la fundamentación para excluir a la mujer divorciada
de dicho beneficio de seguridad social es la racionalización de los recursos, ello
significaría un trato discriminatorio y arbitrario al carecer de una justificación
razonable". Ello, por cuanto conforme a la aplicación de los principios de universalidad
subjetiva e igualdad, el legislador debe considerar que son titulares del derecho
a la seguridad social no solo un grupo de personas, sino que todo miembro de la sociedad,
de manera tal que el legislador, al establecer normas de seguridad social, debe asegurar
que toda persona que se encuentre expuesta al mismo riesgo o contingencia
social debe contar con igual protección. En razón a lo anterior, el legislador, para
cumplir con el mandato constitucional, no debe excluir a ciertas personas que se encuentran
en un estado de necesidad producto de la concurrencia de dicho riesgo social, ya que
eso atentaría contra la universalidad e igualdad del derecho a la seguridad social.
En efecto, en sentencia Rol N° 2320-12-INA, de 2013, el Tribunal Constitucional ha
resuelto que "en cuanto a la incidencia del impacto presupuestario para el Estado
en el reconocimiento de derechos constitucionales (como la igualdad ante la ley de
hombres y mujeres), hay que hacer una distinción. Un asunto es la libertad o discreción
que el legislador tiene para fijar el umbral de cobertura de la prestación (para lo
cual no es indiferente la restricción presupuestaria que exista) y otro distinto es
la prohibición constitucional de discriminación arbitraria. Ambas facetas pueden complementarse,
de modo que lo primero no debiera ser incompatible con lo segundo. No es lo mismo
cuidar el presupuesto fiscal vulnerando normas constitucionales (algo jurídicamente
inadmisible) que cuidar dicho presupuesto de manera directa, clara y sin vulneración
de derechos. Esto último ocurriría, por ejemplo, si de acuerdo a parámetros constitucionales
válidos se limitara el universo de beneficiarios de la asignación familiar según la
remuneración que se tenga o si se rebajara el monto mismo del beneficio (aspectos,
estos últimos, en que el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad)".
A modo de conclusión, se puede señalar que las instrucciones impartidas por esta Superintendencia
a través de la Circular N° 3.772, permiten salvaguardar los derechos de los beneficiarios
del subsidio del artículo 35 de la Ley N° 20.255, y no afectar su acceso integral
a las prestaciones de seguridad social a las que tienen derecho. Ello, teniendo a
la vista el principio de igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad,
entendido como la ausencia de discriminación en razón del tipo de discapacidad.
De igual forma, lo anterior se relaciona con el deber del Estado de garantizar que
se adopten medidas de acción positiva orientadas a evitar o compensar las desventajas
de una persona con discapacidad para participar plenamente en la vida política, educacional,
laboral, económica, cultural y social, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la
Ley N°20.422 y la Convención de los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada
por Chile, la cual en su artículo 4 letra b) señala que los Estados Parte deben "Tomar
todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar
leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación
contra las personas con discapacidad".
Asimismo, debe tenerse presente el principio de servicialidad del Estado que informa
nuestro ordenamiento constitucional, en virtud del que, todo ente estatal no solo
está al servicio de las personas y su deber de promover el bien común atendiendo las
necesidades públicas en forma continua y permanente, sino que también ha de contribuir
a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes
de la comunidad nacional su mayor realización posible, con pleno respeto a sus garantías
constitucionales.
Así las cosas, el acceso a la seguridad social debe ser objeto de especial protección
del Estado, por lo que la actuación en esta materia de los órganos estatales no solo
debe ajustarse a la legalidad vigente, sino que también su accionar debe garantizar
la observancia, entre otros, de los principios de eficacia, eficiencia, coordinación,
impulsión de oficio, celeridad, carácter conclusivo del procedimiento y economía procedimental,
de conformidad al artículo 3 y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado y artículo 4 y siguientes de la Ley de Bases
de los Procedimientos Administrativos.
4. En consecuencia, en virtud de lo precedentemente señalado, esta Superintendencia
estima atendida su solicitud de informe.
