Dictamen 79769-2015

1.- Mediante el oficio citado en antecedentes, se ha solicitado a esta Superintendencia dar respuesta a un requerimiento efectuado por el diputado señor Gabriel Silber Romo, quien a raiz de la delicada situación financiera y administrativa por la que atraviesa la Caja de Compensación de Asignación Familiar que indica, solicita se le informe sobre los siguientes aspectos:

a) Resguardos tomados en beneficio de las empresas afiliadas y los cotizantes.
b) Planes de contingencia y cursos a seguir.
c) Eventual fusión con otra C.C.A.F.

Además, el diputado Sr. Silber solicita un informe detallado y documentado respecto de las razones que determinaron que se produjera una situación de insolvencia como la que afecta a la C.C.A.F., sin que esta Superintendencia hubiera previamente adoptado los correspondientes resguardos legales.

2.- En relación con el informe requerido por el H. diputado Sr. Silber resulta necesario, en primer término, hacer referencia tanto a las circunstancias como al marco normativo que determinaron la declaración de intervención de la C.C.A.F. .

Al respecto, cabe señalar que a esta Superintendencia le corresponde, respecto de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, su fiscalización y supervigilancia de conformidad con lo previsto en los artículos 23 de la Ley N° 16.395, Orgánica del Servicio, y 3° de la Ley N° 18.833, que establece el Estatuto General para las Cajas de Compensación de Asignación Familiar.

En cuanto a la facultad con que cuenta este Organismo para declarar la intervención de una Caja de Compensación, ella se encuentra consagrada en el artículo 57 de la Ley N° 18.833, precepto que contempla entre las causales que permiten ejercer dicha facultad el hecho de estimar esta Superintendencia que una C.C.A.F. ha incurrido en incumplimiento grave y reiterado de las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias que las rigen o de las instrucciones que ella hubiere impartido, que perjudiquen la marcha de la entidad (N°1 del artículo 57 de la Ley N°18.833).

En relación con lo anterior, las permanentes acciones de fiscalización que ha llevado a cabo este Organismo permitieron establecer que la Caja de Compensación, no dio cumplimiento a una serie de dictámenes e instrucciones que se le impartieron, incumplimiento que tuvo un carácter grave y reiterado, perjudicando la marcha de la referida entidad de previsión social.

Entre las instrucciones y dictámenes que no fueron cumplidos por la C.C.A.F., cabe citar las siguientes:

a) Instrucciones contenidas en los Oficios N°s. 38.926, de 22 de junio de 2015 y 51.482, de 14 de agosto de 2015, mediante los cuales se indicó a la Caja constituir provisiones adicionales por MM$2.500, que se reflejaran en los Estados Financieros al 31 de diciembre de 2014, de acuerdo con lo dispuesto en el punto IV.4, "Cambios en las clasificaciones" de la Circular N°2.588, de 2009, de esta Superintendencia. Ello, teniendo presente que las provisiones constituidas no correspondían efectivamente al riesgo de su cartera de colocaciones. Además, se instruyó a la Caja reversar los Estados Financieros.

b) Circular N°2.980, Título II, de 2014, de esta Superintendencia, en lo relativo a la obligación que asiste a las C.C.A.F. de informar determinados hechos que revisten el carácter de relevantes relacionados con los Estados de Resultados de los Estados Financieros, en el plazo y forma establecidos en dicha Circular. En tal sentido, fue posible establecer que la Caja de Compensación no informó hechos tales como el cambio en la clasificación de riesgo efectuado por FitchRatings, el 30 de junio de 2015; el rechazo de las notas de clasificación efectuado por la Comisión Clasificadora de Riesgo, el 13 de agosto de 2015 y la baja en el valor del bono más transado BCCA-E0115, producto del aumento en la tasa desde 5,9% a 12,3%, acontecido el 27 de julio de 2015.

c) Circular N° 2.358, de 2007, modificada por la Circular N° 2.763, de 2011, en cuanto a la obligación de las C.C.A.F. de remitir mensualmente a esta Superintendencia un Informe Financiero sobre el Fondo para Subsidios por Incapacidad Laboral, con sus respectivos respaldos, respecto de sus trabajadores afiliados afectos al Código del Trabajo del sector privado, de las empresas autónomas del Estado y de aquéllas en que éste o las entidades del sector público tengan participación mayoritaria y de los regidos por la Ley N° 19.070.

d) Circular N° 2.502, de 2008, modificada por la Circular N° 2.842, de 2012, que impartió instrucciones a las C.C.A.F. en materia de administración del riesgo de liquidez, estableciendo en su punto 8.2 que a dichas entidades de previsión social les asiste la obligación de enviar trimestralmente a este Organismo Fiscalizador un test de estrés por riesgo de liquidez que permita el correcto monitoreo de su gestión. En relación con lo anterior, se verificó que la Caja de Compensación, no remitió el test de estrés correspondiente al segundo trimestre del año en curso, cuyo plazo de entrega venció el 31 de julio de 2015.

Las infracciones antes referidas determinaron que esta Superintendencia estimara que la C.C.A.F., incurrió en incumplimiento grave y reiterado de las instrucciones que se le han impartido, perjudicando gravemente su marcha. En efecto, se estimó que los incumplimientos en cuestión tenían el carácter de graves, considerando específicamente el descrédito tanto de la reputación como de la confianza de la Caja en los mercados de valores, en sus afiliados y en el público en general, al haber manipulado ésta sus Estados Financieros al 31 de diciembre de 2014, presentando resultados favorables al mercado de modo de acceder a mejores condiciones de financiamiento y otorgar bonos por desempeño a su alta administración, circunstancias que no habrían acaecido si se hubiere sincerado la real situación financiera de la Caja y acatado oportunamente las instrucciones impartidas por esta Superintendencia.

En relación con los bonos por desempeño otorgados a la alta administración de la Caja, cabe precisar que ellos fueron reintegrados en virtud de lo dictaminado por este Organismo Fiscalizador a través de su Oficio N°51.482, de 14 de agosto de 2015. En efecto, a través del citado dictamen se estableció que la reemisión de los Estados Financieros de la C.C.A.F. debía producir efecto respecto de todos aquellos beneficios que se hubieren derivado de sus resultados, tales como bonos, gratificaciones u otros, correspondiendo que éstos se ajustaran y se vieran reflejados en el Estado Financiero del 31 de diciembre de 2014, reemitido.

A mayor abundamiento, el incumplimiento grave de instrucciones por parte de la C.C.A.F. , se vinculó también con la inobservancia de Circulares emanadas de este Organismo Fiscalizador, relativas al manejo de recursos fiscales para el pago de subsidios maternales, materia que fue objeto de un procedimiento sancionatorio en cuya virtud se aplicaron multas a dicha entidad (Resolución Exenta, de enero de 2015, de esta Superintendencia), y con el incumplimiento de normas legales e instrucciones vigentes en materia de tasas de interés aplicadas a créditos sociales otorgados a sus afiliados, cuestión que fue igualmente objeto de un proceso sancionatorio conforme al cual se aplicaron multas (Resolución Exenta, de octubre de 2015, de esta Superintendencia).

Por tanto y ejerciendo sus facultades legales, esta Superintendencia, mediante Resolución Exenta, de octubre de 2015, procedió a declarar la intervención de la C.C.A.F., en virtud de la causal prevista en el N° 1 del artículo 57 de la Ley N°18.833, consistente en el incumplimiento grave y reiterado de las instrucciones que se le han impartido, perjudicando gravemente su marcha. En la citada Resolución se designó como interventor al ingeniero comercial Sr. Robert Rivas Carrillo, quien asumió el cargo provisto de todas aquellas funciones que tanto la propia Ley N°18.833 como el Estatuto Particular de la Caja de Compensación, le confieren tanto al directorio como al gerente general de la Caja, quienes, a su turno, quedaron suspendidos en el ejercicio de sus funciones y sin derecho a percibir dietas y remuneración, respectivamente. En cuanto al plazo de la intervención decretada, cabe señalar que dicha medida fue establecida por un lapso de seis meses a partir del 30 de octubre de 2015.

3.- Ahora bien, en cuanto al planteamiento efectuado por el diputado Sr. Silber, relativo a los resguardos adoptados con la finalidad de garantizar que la C.C.A.F., continúe otorgando las prestaciones a que tienen derecho sus afiliados, sean éstos trabajadores o pensionados, cabe señalar que sin perjuicio de las labores que corresponde desarrollar al interventor de la Caja, esta Superintendencia se encuentra efectuando permanentes acciones de monitoreo y fiscalización en dicha entidad, orientadas especialmente a verificar que los afiliados de la Caja no vean afectado el acceso a las prestaciones tanto de carácter legal como de bienestar social a que tienen derecho. En tal sentido, cabe señalar que el otorgamiento de prestaciones legales de carácter previsional, es decir, tanto el pago de licencias médicas de trabajadores adscritos a FONASA como la compensación de asignaciones familiares a las entidades empleadoras afiliadas, se encuentra debidamente garantizado, dado que éstas se financian con recursos fiscales. Por su parte, tratándose de prestaciones de bienestar social que la C.C.A.F. otorga a sus afiliados, esto es: crédito social, prestaciones adicionales y prestaciones complementarias, cabe precisar que ellas no se han visto afectadas por la intervención decretada como tampoco por la situación financiera coyuntural en que se encuentra la Caja, la que sólo involucra a su administración y a sus acreedores.

4.- Respecto al planteamiento formulado por el diputado Sr. Silber en materia de planes de contigencia y cursos a seguir en el caso de la C.C.A.F., cabe señalar que dicha entidad de previsión social se encuentra actualmente acogida al Procedimiento de Acuerdo de Reorganización Judicial, regulado en los artículos 54 y siguientes de la Ley N°20.720. A través de dicho procedimiento se busca lograr la reestructuración de la Caja, mediante la obtención de un acuerdo entre ésta y sus acreedores.

Dicho procedimiento se encuentra radicado ante el 25° Juzgado Civil de Santiago, tribunal que con fecha 20 de noviembre de 2015 acogió la solicitud de reorganización presentada por la Caja, procediendo a designar un veedor titular y otro suplente y a fijar fecha para la realización de una junta de acreedores de dicha entidad. Además, la citada resolución, luego de ser notificada, determinó el inicio de un período de protección financiera concursal en favor de la C.C.A.F., lapso que puede alcanzar hasta 90 días y durante el cual no puede solicitarse ni declararse su liquidación, ni iniciarse en su contra juicios ejecutivos, ejecuciones de cualquier clase o restituciones en juicios de arrendamiento. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el N°31 del artículo 2° de la Ley N°20.720 y en los artículos 57 y 58 del mismo cuerpo legal.

Cabe señalar que, en lo sustancial, la protección financiera concursal prevista en la Ley N°20.720, busca que mientras se desarrolle el proceso de reorganización no se vea afectado el valor de los activos de la respectiva entidad deudora, en este caso la Caja, de modo que sea posible alcanzar un acuerdo satisfactorio con los acreedores de la misma.

Sin perjuicio de lo anterior y teniendo presente que la situación en que actualmente se encuentra la C.C.A.F., se debió a un incumplimiento grave y reiterado de instrucciones impartidas oportunamente por esta Superintendencia - circunstancia que motivó su intervención -, dichos incumplimientos determinaron el inicio de un proceso sancionatorio destinado a establecer las responsabilidades que eventualmente pudieren corresponder no sólo tratándose de la Caja como persona jurídica sino también respecto de los directores y altos ejecutivos de la misma. La instrucción del referido proceso sancionatorio fue establecida mediante Resolución Exenta, de octubre de 2015, de este Organismo Fiscalizador, ejerciendo la facultad que le confiere el artículo 48 de la Ley N°16.395, Orgánica del Servicio. Dicho proceso sancionatorio, el que actualmente se encuentra en la etapa de formulación de cargos, puede dar lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 57 de la citada Ley N°16.395, a saber: censura o multa a beneficio fiscal de hasta 15.000 Unidades de Fomento.

5.- En cuanto al planteamiento formulado por el diputado Sr. Silber, relativo a una eventual fusión con otra Caja de Compensación, cabe señalar que si bien dicha situación constituye un escenario posible, ella no ha sido formalmente planteada ante este Organismo a través de los respectivos acuerdos de directorio. A mayor abundamiento, la situación futura de la Caja de Compensación, se encuentra en parte importante condicionada por el resultado del proceso judicial de reorganización referido precedentemente.

6.- Finalmente, respecto de las razones que llevaron a la Caja, a su actual situación financiera y a las medidas adoptadas en su momento por esta Superintendencia, cabe señalar lo siguiente:

a) Causas que determinaron la actual situación financiera de la C.C.A.F.:

- Debilidad del Gobierno Corporativo de la Caja en cuanto al proceso de toma de decisiones, el que presentó falencias de orden técnico vinculadas con la falta de fluidez y asimetría de información, originándose decisiones carentes de fundamento que subvaloraron riesgos relevantes, incluido el reputacional. En el mismo orden de cosas, la Caja presentaba una estructura organizacional no acorde con la complejidad y volumen de sus operaciones, especialmente en el ámbito de su gerencia de riesgo, caracterizada por su debilidad y falta de poder de decisión.

Además, la C.C.A.F. mantenía una relación poco apropiada con sus diferentes stakeholders, específicamente con los auditores externos, acreedores bancarios y bonistas, y con la propia autoridad.

- Falta de rigurosidad del mercado de deuda, esto es, los bonistas y acreedores de la Caja no se ocuparon suficientemente de conocer, en forma previa a las inversiones que realizaron, las características de este tipo de entidades. Ello posibilitó que la Caja pudiese acceder a un nivel de deuda superior, avalado por informes sobrevalorados de los clasificadores de riesgos.

- Incentivos de la alta gerencia asociados a resultados, circunstancia que llevó a que dichas personas manipularan los resultados financieros con la finalidad que se pudieran obtener bonos asociados a su gestión.

- Niveles cuestionables de eficiencia dado el alto gasto de administración de la C.C.A.F. en relación con su participación de mercado.

- Marco regulatorio insuficiente considerando la naturaleza de shadows banking de las Cajas de Compensación.

- Incumplimiento de instrucciones y circulares emanadas de esta Superintendencia (letras a),b),c) y d) del numeral 2 del presente Oficio).

b) Medidas adoptadas por la Superintendencia de Seguridad Social:

- Durante el año 2013 esta Superintendencia instruyó a la C.C.A.F. , que incrementara sus provisiones y presentara un plan para superar salvedades, el cual no fue implementado en forma satisfactoria. Del mismo modo, en el curso del año 2014 la C.C.A.F. presentó sistemáticamente serios problemas relacionados con la calidad de la información, circunstancia que dificultó el correcto seguimiento de los indicadores de alerta temprana por parte de este Organismo Fiscalizador. Dicha situación no logró ser superada a pesar de los sucesivos reenvíos de información efectuados por la Caja a requerimiento de esta Superintendencia.

Lo anterior quedó en evidencia en las salvedades efectuadas por la auditora externa Price Waterhouse Coopers (PwC) respecto de los Estados Financieros de la Caja a diciembre 2014. Dicha opinión independiente, que fue rechazada por el Directorio de la Caja, significó que esta Superintendencia solicitara el reenvío de los Estados Financieros al 31 de diciembre de 2014 y de los enviados durante el año 2015. En tal oportunidad se solicitó aumentar las provisiones en MM$ 2.500 y reversar ingreso anticipado por MM$ 970, además de solicitar el reenvío de información estadística sobre los créditos informados en Central de Riesgos y la presentación de un plan de acción para superar las deficiencias detectadas durante el año 2015, el cual debía ser auditado por PwC. Adicionalmente se instruyó a la C.C.A.F., la devolución de los bonos por resultados del año 2015 de su alta administración, hecho que que ya tuvo lugar. Cabe agregar que los ajustes contables significaron la restitución de MM$ 48 por concepto de bonos pagados a los ejecutivos y la caída de los excedentes desde MM$ 3.425 a MM$ 25.

Debido a lo señalado precedentemente, las clasificadoras de riesgo disminuyeron las clasificaciones de la Caja, llegando a establecer su nivel de solvencia en D (peor clasificación posible). Lo anterior, debido a la incertidumbre con la cual la Caja enfrentó sus obligaciones financieras, entre las que se cuenta el vencimiento de una serie de bonos (por MM$ 45.000) que incumplió y líneas vencidas con diferentes acreedores bancarios (por MM$ 46.000).

- En el contexto antes citado, esta Superintendencia, con la finalidad de evitar que se llegara a producir un escenario financiero como el que finalmente tuvo lugar, impartió una serie de instrucciones a la Caja, las que aparecen singularizadas en la letra a) del punto 2. del presente Oficio, instrucciones que no fueron cumplidas por dicha entidad. Junto con lo anterior, la Caja de Compensación, incurrió en una serie de otras infracciones a Circulares emanadas de este Organismo Fiscalizador, señaladas en las letras b), c) y d) del mismo punto 2., todo lo cual determinó que dicha entidad de previsión social fuera no sólo intervenida sino que además sometida al proceso sancionatorio a que refiere el punto número 4. del presente Oficio.

En consecuencia, esta Superintendencia, respecto de la C.C.A.F., cumplió oportunamenente con su obligación de supervigilancia y fiscalización, ejerciendo todas las acciones que le permite su actual marco regulatorio, incluídas aquellas de carácter sancionatorio. Por tanto, el actual escenario financiero de la Caja se derivó fundamentalmente de la inobservancia en que ésta incurrió respecto de diversas instrucciones que le fueron oportunamente impartidas por esta Superintendencia.

Para mayor claridad, adjunto al presente Oficio, se remite copia de los siguientes documentos:

- Oficios N°s. 38.926, de 22 de junio de 2015 y 51.482, de 14 de agosto de 2015, de esta Superintendencia, mediante los cuales se indicó a la Caja de Compensación, constituir provisiones adicionales por MM$2.500, que se reflejaran en los Estados Financieros al 31 de diciembre de 2014, además de reversarlos.

- Resolución Exenta, de enero de 2015, de esta Superintendencia, que aplicó sanciones a la C.C.A.F. por infracciones a circulares relativas al manejo de recursos fiscales para el pago de subsidios maternales.

- Resolución Exenta, de octubre de 2015, de esta Superintendencia, que aplicó sanciones a la C.C.A.F. por incumplimiento de normas legales e instrucciones vigentes en materia de tasas de interés aplicadas a determinados créditos sociales.

- Resolución Exenta, de octubre de 2015, de esta Superintendencia, mediante la cual se declaró la intervención de la C.C.A.F.

- Resolución Exenta, de octubre de 2015, de esta Superintendencia, a través de la cual, frente a los incumplimientos de instrucciones señalados en el N°2 del presente Oficio, se ordenó instruir el correspondiente proceso sancionatorio.

Lo anterior es cuanto puedo informar, respecto de los planteamientos efectuados por el diputado Sr. Silber.