Dictamen 932-2022

Las Mutualidades de Empleadores del Seguro de la Ley N° 16.744, actuando conjuntamente, han recurrido a esta Superintendencia solicitando que se dejen sin efecto los oficios N°s 4.469, 4.470 y 4.471, de 2021, de la Intendencia de Beneficios Sociales, cuyas instrucciones se sustentan en el Oficio N°873, de 22 de enero de 2019, el cual establece que la distribucdón entre el Seguro de la Ley N°16.744 y el Seguro para el Acompañamiento de Niños y Niñas (SANNA), de la fracción de las multas que esas Mutualidades perciben por aplicación del artículo 22 letra a) de la Ley N°17.322, debe efectuarse en proporción al monto de las cotizaciones y no por partes iguales, como la Circular N'3.367, de 3 de julio de 2018 y el Oficio N°52.486, de 2018, lo establecen.

Al respecto, sostienen que, los mencionados Oficios N°s 4.469, 4.470 y 4.471, parten de una premisa errada, cual es que el pronunciamiento contenido en el Oficio N°873, constituye un cambio de criterio que solo rige a futuro, en circunstancias que corresponde a una rectificación, por razones de legalidad, de la errada interpretación del articulo 22 de la Ley N°17.322 que se efectuó en la Circular N 3.367 y el Oficio N°52.486, la que tiene un efecto retroactivo, según se desprende de la sola lectura del número 2 del citado Oficio N°873, cuando expresa que la distribución "... ha debido efectuarse en proporción al monto de éstas - tal como las mutualidades reconocen haber operado desde la creación del SANNA y no por partes iguales, como se establece en el N°2, del Titulo IV, de la Circular N°3.367.".

Agregan las recurrentes que dicho texto validó la aplicación que hicieron del referido criterio de proporcionalidad, desde el inicio del SANNA. Por ello, según destacan, no se les instruyó reconocer diferencias producto de la no aplicación del método igualitario, con anterioridad a la emisión del aludido Oficio N°873.

2.- Sobre el particular, cabe señalar que de conformidad con el articulo 42 de la Ley N°21.063, que creó el SANNA, corresponde a esta Superintendencia ejercer las funciones y atribuciones de supervigilancia, control, regulación, fiscalización y sanción respecto de ese Seguro, encontrándose investida de las mismas facultades que su normativa legal le otorga respecto de los organismos sometidos a su fiscalización.

Añade esa disposición que, en el ejercicio de sus funciones y atribuiones, esta Superintendencia puede dictar normas e instrucciones que serán obligatorias para todas las instituciones o entidades que participan en la gestión de dicho Seguro, sobre la recaudación de sus cotizaciones, la calificación de las contingencias cubiertas y el otorgamiento y pago de los beneficios.

Previo a resolver la reconsideración, a continuación, se expone una breve relación de los hechos vinculados con la materia en comento:

El titulo ll. de la Circular N*3.363, de junio de 2018, de esta Superintendencia, establece que el Fondo SANNA, a que se refiere el artículo 3° de la Ley N°21.010, se financia, entre otros recursos, con el producto de las multas, reajustes e intereses que se apliquen en conformidad a la Ley N°17.322, de acuerdo con el articulo 24 letra c) de la Ley N°21.063.

A su turno, el Título V, numeral 2, de la Circular N°3.367, también de esta Superintendencia, establece que la recaudación de multas por el no pago de las cotizaciones del Seguro de la Ley N°16.744 y las cotizaciones del seguro SANNA deberán ser imputadas en partes iguales entre ambos seguros. En dicho sentido, se emitió el Oficio N°52.486 de 2018, mediante el cual esta Superintendencia ratificó el aludido criterio, argumentando que de acuerdo a la letra a) del articulo 22 de la Ley N°17.322, que establece normas para la cobranza judicial de cotizaciones, aportes y multas de las instituciones de seguridad social, si el empleador no efectúa oportunamente la declaración a que se refiere el inciso primero del antes citado artículo 22, o si ésta es incompleta o errónea, será sandonado con una multa de 0,75 UF por cada trabajador.

De este modo y conforme a lo señalado anteriormente, la multa no se aplica en relación al monto de la cotización, sino que respecto del número de trabajadores cuyas cotizaciones no se declaren o sean ésta incompletas o erróneas, de lo que resulta dable concluir que la multa debe ser imputada en partes iguales entre ambos seguros.

Con fecha 21 de noviembre de 2018, la Asociación de Mutuales A.G. solicitó a esta Superintendencia nuevamente la reconsideración del criterio antes referido. A este respecto, por el Oficio N°59.557, se ratificó el criterio de partes iguales, señalando, en síntesis, que, la multa establecida en el artículo 22 a) de la Ley N°17.322 debe entederse fijada en beneficio de todos los regímenes de seguridad social en los que cotice el trabajador. Luego, prosigue el aludido dictamen, no habiéndose determinado en la Ley una forma especial de distribución, corresponde dividirla en partes iguales.

Mediante el Oficio N°873, de 22 de enero de 2019, este Organismo modificó el criterio adoptado en relación a la distribución en partes iguales de la multa de ambos seguros, indicando que la distribución debe ser proporcional al porcentaje de cotización que para cada seguro corresponde. Lo anterior, esgrimiendo los siguientes argumentos: Por mandato legal (Ley N°21.010) los Organismos Administradores del Seguro de la Ley N°16.744 actúan como una misma entidad previsional encargada de la recaudación y cobro de las cotizaciones del SANNAy las cotizaciones del Seguro de la Ley N°16.744; El SANNA no es un régimen equiparable a los otros regímenes de seguridad social (cuyo es el caso, por ejemplo, del IPS y del ISL). Así, en el caso de esos Institutos, no obstante ser el IPS el que recauda conjuntamente las cotizaciones de ambos, debe considerárseles como dos entidades previsionales para efectos de determinar el número de fracciones igualitarias en que deben dividirse las multas del artículo 22 letra a) de la Ley N°17.322, de acuerdo al criterio de distribución previsto en la Circular N°797, y en el Oficio N°18.854, de 2015.

Con fecha 30 de noviembre de 2021, esta Superintendencia emitió los Oficios N°s 4.469, 4.470 y 4.471, mediante los cuales instruyó a las Mutualidades de Empleadores de la Ley N°16.744 (en su calidad de entidades recaudadoras de la cotización SANNA) determinar el monto que resulte de aplicar la metodologia establecida en su Circular N°3.367 tratándose de las multas de la Ley N°17.322, toda vez que constató que para los años 2017 y 2018 no aplicó el criterio de partes iguales establecido en la mencionada instrucción. Lo anterior, con el objeto de revisar y validar, por primera vez este año, la información que corresponde registrar en los Estados Financieros del SANNA.

Por correo electrónico de fecha 21 de diciembre de 2021, las Mutualidades de Empleadores de la Ley N°16.744, representadas por la Gerente de Asuntos Legales de una de ellas, comunicaron su necesidad de informar los efectos que derivan de la aplicación de los mencionados Oficios. Al respecto, las Mutualidades indican que por el Oficio N°873 de 22 de enero de 2019, este Organismo concluyó que la distribución de la fracción de multa que perciban los Organismos Administradores del Seguro de la Ley N°16.744, como recaudadores de las cotizaciones del Seguro de la Ley Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales y el SANNA, ha debido efectuarse en proporción al monto de éstas tal como las mutualidades reconocen haber operado desde la creación del SANNA y no por partes iguales, como se establece en el N°2, del Título IV. de la Circular N°3.367.

En relación a lo planteado por los representantes de las Mutualidades de Empleadores y a los hechos previamente detallados, esta Superintendencia efectuó una nueva revisión de los antecedentes y concluyó:

a) Que, mientras estuvo vigente, la Circular N°3.367 de 3 de julio de 2018 y los respectivos criterios asentados en el contenido de los oficios N°52.486 y luego el N°59.557, del mismo año, estos actos administrativos gozaron de la presunción de legalidad. Lo anterior, se encuentra estrictamente relacionado con lo dispuesto en el artículo 3° inciso final de la Ley N°19.880, el que dispone que los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez conociendo por la via jurisdiccional. Por tanto, antes del Dictamen N°873 de enero de 2019, los citados actos administrativos deben entenderse como vigentes.

b) Que, en relación con lo anterior (la presundón de legalidad, imperio y exigibilidad, así como también la de irretroactividad), la Contraloría General de la República ha señalado que los actos administrativos, por regla general, no tienen efecto retroactivo y rigen a futuro. Dicho criterio ha sido ratificado mediante los dictámenes N°s 14.292, de 2007; 25.661, de 2010 y 18.219, de 2016, respectivamente

c) Que, el artículo 52 de la Ley N°19.880 señala que los Actos Administrativos no tendrán efecto retroactivo, sin embargo, la misma disposición establece una excepción, cual es, que produzcan consecuencias favorables para los interesados y que no lesionen derechos de terceros.

d) Que, de lo indicado en las letras anteriores se confirma que la regla general, es que todo acto administrativo produce efectos juridicos y que éstos no son retroactivos, generando efectos solo hacia el futuro, salvo en el caso de la excepción señalada en la letra c) anterior.

e) Que, en relación con lo anteriormente expresado, se debe tener presente que el Fondo SANNA fue creado por la Ley N*21.010, Ia que en su aticulo 3° estableció una cotización del 0,03% de las remuneraciones imponibles de los trabajadores, de cargo del empleador, destinada a la creación de dicho Fondo con la finalidad de financiar un seguro para las madres y padres trabajadores de hijos e hijas mayores de 1 año y menores de 15 o 18 años de edad, según corresponda, afectados por una condición grave de salud, para que puedan ausentarse justificadamente de su trabajo durante un tiempo determinado, con el objeto de prestarles atendón, acompañamiento o cuidado personal a sus hijos e hijas.

El mismo precepto establece que durante dicho período las madres y padres trabajadores tendrán derecho a una prestación económica que reemplazará total o parcialmente su remuneración mensual, la que se financiará con cargo al referido Fondo.

Que, en cuanto a la administración del Fondo SANNA, el articulo 32 de la Ley N°21.063 que regula el Seguro para el Acompañamiento de Niños y Niñas establece que la administración financiera del mencionado Fondo estará a cargo de una persona jurídica de derecho privado, constituida en la República de Chile, que tendrá por objeto exclusivo la administración del Fondo, la inversión de sus recursos y los giros que se dispongan de conformidad con dicha ley.

Por su parte, el artículo tercero transitorio del aludido cuerpo legal preceptúa que en tanto se constituya e inicie sus operaciones la entidad administradora del Fondo, las
funciones que señala el artículo 38 (Reglas de Operación del Fondo) serán cumplidas por las Mutualidades de Empleadores y el Instituto de Seguridad Laboral, entidades
recaudadoras de la cotización SANNA. Lo anterior, de conformidad con el inciso final del artículo 3 de la Ley N°21.010, el que además agrega, que la referida recaudación se
efectuará de manera conjunta con las demás cotizaciones que recaudan para e financiamiento del seguro de la ley N°16.744.

3.- En consecuencia y con el mérito de las consideraciones que anteceden, esta Superintendencia rechaza parcialmente la solicitud de reconsideración interpuesta por esas Mutualidades e instruye el cumplimiento de lo dictaminado mediante los Oficios citados en CONC., que la determinación de las diferencias que se generen a partir de la aplicación del criterio de proporcionalidad contenido en el Oficio N°873, de 2019, en relación con el criterio de partes iguales consagrado en la Circular N°3.367, de julio de 2018, debe considerar solamente el período comprendido entre los meses de julio a diciembre de 2018.
Lo anterior, teniendo presente que, a juicio de esta Superintendencia, en forma previa a la emisión de la Circular N°3.367, las Mutualidades actuaron de buena fe y de conformidad con el principio de confianza legítima, dado que no existia una instrucción especifica para la materia de que se trata.

Ahora bien, cabe señalar que los ofidos cuya reconsideración se solicita se basaron en lo dispuesto por el dictamen N°873, de 22 de enero de 2019, mediante el cual se estableció el criterio de proporcional idad en la distribución de la fracción de multa que corresponda percibir a las Mutualidades y al ISL en su calidad de entidades recaudadoras de las cotizaciones de la Ley N°16.744 y del SANNA, sin que ello suponga la aplicación retroactiva del mismo. En efecto, en el tiempo intermedio donde estuvo vigente la Circular N°3.367 y los oficios N°s52.486 y N°59.557, las Mutualidades debieron distribuir la fracción de multa por partes iguales entre los Seguros de la Ley N°16.744 y la Ley N°21.063.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que en ningún caso podría sostenerse que el criterio de proporcionalidad consagrado en el Oficio N° 873, de 2019, se aplique, de surta efectos con carácter retroactivo, es necesario que no lesione derechos de terceros, lo que en la especie no acontece. En efecto, una interpretación retroactiva del criterio afectaría los ingresos que conforman el Fondo SANNA, el cual, constituye un fondo distinto de aquel que financia las prestaciones del Seguro de la Ley N'16.744. Confirma lo anteriormente expresado, el hecho que el Fondo SANNA fue creado por la Ley N°21.010, en al año 2017, con carácter de permanente y con un financiamiento propio, previsto en el artículo 24 de la Ley N°21.063.

En el mismo orden de ideas, cabe agregar que la administración del Fondo se encuentra regulada por la Ley SANNA en los incisos primero y segundo del artículo 32 de la Ley N°21.063 al establecer que la administración financiera del Fondo estará a cargo de una persona jurídica de derecho privado, constituida en la República de Chile, que tendrá por objeto exclusivo la administración del Fondo, la inversión de sus recursos y los giros que se dispongan de conformidad a la ley. La entidad administradora será determinada mediante licitación pública.

Por su parte, el inciso tercero del aludido precepto legal señala que el Ministro de Hacienda determinará si la administración financiera del Fondo se realizará conforme a lo indicado precedentemente o por el Servicio de Tesorerías, en virtud de lo que disponga mediante decreto dictádo bajo la fórmula "Por Orden del Presidente de la República".

Asimismo, la mencionada Ley dispuso, en su articulado transitorio, que serán las entidades recaudadoras (que son también pagadoras) las que administrarán el Fondo en tanto se constituya la entidad administradora mandatada por Ley.

A partir de lo precedentemente expuesto, se infiere que el Fondo SANNA es un tercero distinto e independiente de las Mutualidades en calidad de administradoras transitorias de dicho Fondo y que la aplicación retroactiva del criterio de proporcionalidad mediante el Oficio N°873, de 2019, de esta Superintendencia, afectaría los ingresos del Fondo, pudiendo además verse lesionados los derechos de los beneficiarios en cuanto al acceso integro a las prestaciones económicas a que da lugar el Seguro y/o a una eventual ampliación de su cobertura.

4.- Finalmente, esta Superintendencia instruye a las Mutualidades que la rendición de las diferencias de las multas calculadas para el período julio a diciembre de 2018, deberá consignarse en el próximo proceso, ajustándose a las instrucciones impartidas en la Circular N°3.363, de 2018, de esta Superintendencia, en cuanto a utilizar el Archivo Plano N°1 "Detalle de Declaraciones por Empresas" y el Archivo Plano N°3 "Modificaciones al Archivo Plano N°1", respectivamente, conforme al modelo de datos.

Respecto de los efectos financieros de lo resuelto en el presente Oficio, deberán reconocerse contra el ítem código 23010 "Fondos Acumulados" del Patrimonio del Seguro de la Ley N°16.744 que administran esas entidades, debiendo además quedar reflejado de manera explicita en el Estado de Cambios en el Patrimonio Neto.