Dictamen 3917-2019

1.- Mediante Oficio Ordinario N° 2.157, de 5 de marzo de 2019, este Organismo solicitó a la Contraloría General de la República reconsiderar los dictámenes citados en CONC., estableciendo, en lo fundamental, que es la Superintendencia de Seguridad Social, conforme a las facultades interpretativas que le confiere el artículo 2°, letra a), de la Ley N°16.395 - Orgánica del Servicio - a quien corresponde determinar la naturaleza de los créditos sociales otorgados por las Cajas de Compensación de Asignación Familiar (C.C.A.F.), así como el carácter de los descuentos de las cuotas de estos créditos sobre las remuneraciones y pensiones de los trabajadores y pensionados afiliados a dichas entidades de previsión social.

En tal sentido, cabe señalar que esta Superintendencia ha resuelto de manera uniforme, a través de su jurisprudencia, que el crédito social constituye una prestación de seguridad social y que los descuentos que se efectúan por dicho concepto se encuentran sujetos a una obligación de carácter legal, establecida respecto de los empleadores en el artículo 22 de la Ley N°18.833 y tratándose de entidades pagadoras de pensiones, en el inciso tercero del artículo 16 de la Ley N°19.539. Del mismo modo, este Organismo ha sostenido que además de tener los referidos descuentos un carácter legal y por tanto obligatorio, los créditos sociales otorgados por las C.C.A.F., conforme lo preceptúa el artículo 69 de la Ley N°18.833, gozan de la preferencia legal del N°6 (hoy N°5) del artículo 2.472 del Código Civil.

Conforme lo expuesto, esta Superintendencia, a través del ya citado Oficio Ordinario N°2.157, ha señalado que la naturaleza de la prestación de crédito social que otorgan las C.C.A.F. y de los descuentos asociados a la misma, guardan una lógica correspondencia con la razón de ser e institucionalidad de las Cajas de Compensación, determinada por su carácter de entidades de previsión social y el hecho de constituirse como corporaciones de derecho privado sin fines de lucro, con el objeto de administrar prestaciones de seguridad social. Lo anterior, conforme lo establecido expresamente en el artículo 1° de la Ley N° 18.833.

En suma, no cabe sino concluir que las C.C.A.F. cumplen un rol social determinado por el legislador, contexto dentro del cual éstas, respecto de sus afiliados, administran prestaciones de carácter legal tales como el pago de subsidios por incapacidad laboral derivados de licencias médicas de trabajadores afiliados adscritos a FONASA y el régimen de prestaciones familiares de dichos trabajadores otorgando, además, prestaciones de bienestar social a sus afiliados, entre las que se encuentra no sólo el crédito social sino también las prestaciones adicionales y complementarias.

2.- En relación con lo anterior, esta Superintendencia ha tomado conocimiento del fallo del Tribunal Constitucional (TC), cuya copia se adjunta, recaído en el ingreso N°4200-18-INA, de 18 de abril de 2019, en virtud del cual se rechaza un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la parte final del inciso primero del artículo 8° de la ley N° 17.322.

Cabe señalar que el citado fallo releva o destaca la naturaleza de prestación de seguridad social del crédito social y el carácter obligatorio de los descuentos de las cuotas correspondientes a la misma, coincidiendo con el criterio jurisprudencial de este Organismo. Además, se concluye que los principios y normas que deben imperar al establecer un régimen de seguridad social son de orden público, normas que también alcanzan lo relacionado con la recaudación y cobro de las cuotas de crédito social, importante fuente de financiamiento de las Cajas, "en la que ni siquiera existe un interés pecuniario detrás sino la prestación de un servicio de seguridad social que interesa a la sociedad toda.".
A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional establece que el régimen previsional, en especial, el de las prestaciones de crédito social, forma parte del sistema de seguridad social, amparado por la Constitución Política de la República en el numeral 18 de su artículo 19.

A continuación, se efectúa un análisis del fallo en cuestión:

I. Introducción

La empresa que se indica, recurrió al Tribunal Constitucional solicitando se declare la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la parte final del artículo 8° de la Ley N° 17.322, en cuanto establece que si el apelante es el ejecutado, deberá previamente consignar la suma total que la sentencia ordene pagar, precepto que a juicio de la empresa infringe las garantías constitucionales de igualdad ante la justicia, del debido proceso, la tutela judicial efectiva o el libre acceso a los tribunales de justicia y la seguridad jurídica. El fallo rechaza el requerimiento analizando previamente la naturaleza de crédito social y de los descuentos de las cuotas del crédito en las remuneraciones del trabajador.

a) Naturaleza jurídica del crédito social.

El Tribunal Constitucional cita la definición de crédito social contenida en la Circular N°2.052 de 2003, de esta Superintendencia, indicando que se trata de un "préstamo otorgado por las C.C.A.F. cuyo mecanismo de pago en cuotas incluye descuentos de carácter previsional de las remuneraciones mensuales del trabajador." y que esta prestación se rige por las normas de la Ley N° 18.833 y su Reglamento.

Igualmente, el fallo en comento junto con citar el artículo 1° de la Ley N° 18.833, el cual establece que el objeto de las C.C.A.F. es la administración de prestaciones de seguridad social, desarrolla la evolución histórica de las mismas, en el sentido de precisar que se trata de entidades de larga data y que muchas de ellas pagaban ya asignación familiar a los obreros de las asociaciones patronales que las constituían al momento en que se dictó el D.F.L. N° 245 de 1953, que estableció un Sistema Único de Asignación Familiar.

También el fallo cita el Oficio Ord. N° 50.693, de 31 de agosto de 2016, de esta Superintendencia, en cuanto indica que las C.C.A.F. otorgan prestaciones de bienestar social, siendo el crédito social una prestación de bienestar social pues así lo establece el Reglamento de Crédito Social que estableció los fines para los cuales dicha prestación puede ser otorgada.

b) Cobro de las deudas por prestaciones de crédito social.

Por lo expuesto en los párrafos precedentes, el Tribunal Constitucional estableció que el crédito social tiene la característica de descuento de carácter previsional, por lo que corresponde aplicar a su pago y cobro las mismas normas que las cotizaciones previsionales y que una vez practicada la deducción al trabajador, se entenderá extinguida a su respecto y de sus codeudores la parte correspondiente de la deuda, aunque no haya sido remesada por el empleador a la Caja, debiendo dirigirse exclusivamente contra éste las acciones destinadas al cobro de las sumas no enteradas, aplicándose al respecto las normas de la Ley N° 17.322.

Agrega el fallo que el Fondo Social se destina a financiar el otorgamiento de prestaciones adicionales y de crédito social a los afiliados, por lo que el sistema crediticio de las C.C.A.F se encuentra íntimamente vinculado con la finalidad que persiguen estas entidades de previsión social.

Indica a continuación que las cuotas para cubrir el otorgamiento de los créditos sociales, devengadas y descontadas de la remuneración del trabajador se diferencian en ciertos aspectos de las cotizaciones previsionales obligatorias, sin embargo, considerando el interés público comprometido en ambos casos, tanto las cuotas a descontar de las remuneraciones para pagar los créditos sociales como las cotizaciones previsionales que también se deducen de las remuneraciones, persiguen asegurar el otorgamiento de prestaciones de naturaleza previsional a los trabajadores. Además, señala que ambos se descuentan mensualmente de la remuneración del trabajador para ser retenidos y remesados, y que la cobranza judicial es la misma.

Finaliza el Tribunal Constitucional indicando que los principios y normas que deben imperar al establecer un régimen de seguridad social son de orden público, lo que alcanza también a la recaudación y cobro de las cuotas de crédito social, importante fuente de financiamiento de las Cajas, en la que ni siquiera existe un interés pecuniario detrás sino la prestación de un servicio de seguridad social que interesa a la sociedad toda.

En consecuencia, concluye el fallo, el régimen previsional, en especial, el de las prestaciones de crédito social, forma parte del sistema de seguridad social, amparado por la Constitución Política de la República en el numeral 18 de su artículo 19.

II. Análisis de fondo del fallo del Tribunal Constitucional.

Efectuado el análisis de la naturaleza del crédito social, así como de su mecanismo de descuento y pago de cuotas, el Tribunal Constitucional estableció que se justifica la diferencia de tratamiento respecto del demandado, basado en criterios objetivos relacionados con la naturaleza de la deuda que se cobra y con el título ejecutivo que se invoca, agregando que este trato diferente no hace acepción de personas ni de características subjetivas adscritas como el sexo o la edad, ni hace preferencias en virtud de otra categoría que pudiese resultar inaceptable, como sería la condición social.

Además, indica que debe recordarse que en el régimen de cobro de prestaciones de crédito social se está en presencia de dineros de propiedad de la C.C.A.F. garantizados por el artículo 19 N°24 de la Constitución Política de la República, por lo que el procedimiento ejecutivo tiene por objeto la recuperación de dineros que le pertenecen. A mayor abundamiento, indica que si el objetivo de la norma es evitar la dilación en el pago de las cuotas de crédito social adeudadas por el empleador a la Caja y exigido por una sentencia judicial, resulta lícito garantizarlo mediante la carga de la consignación previa a la interposición del recurso de apelación. Por lo anterior, expresa el fallo, no se puede estimar vulneración al derecho a la tutela judicial efectiva ni tampoco una contradicción a fallos anteriores del Tribunal que declararon la improcedencia del "solve et repete", pues en aquellos casos la imposición de la sanción administrativa no tenía como fundamento la protección de algunos de los derechos fundamentales que asegura la Constitución Política de la República.

El Tribunal enseguida, desechó la alegación de vulneración del principio constitucional del debido proceso, así como de afectación de la seguridad jurídica. Esto último basado en que de eliminarse la exigencia de consignación para apelar representaría una afectación en la esencia del derecho constitucional a la Seguridad Social, afectando con ello la protección del ser humano de las contingencias vitales que lo pueden afectar y al acceso a las prestaciones de bienestar social, dentro de las que figura el crédito social. Este derecho a su vez, precisó el Tribunal, se encuentra íntimamente ligado con la vida y dignidad de la persona, haciendo posible que se estos se garanticen y respeten, de lo cual se deriva también una urgencia en su cumplimiento. Asimismo, la falta de consignación de las cuotas de crédito social importaría una vulneración de un derecho de las C.C.A.F., protegido por el derecho de propiedad.

De este modo, el Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la norma que exige al ejecutado consignar previamente para apelar de la sentencia que le ordena pagar las cuotas de crédito social descontadas por el empleador en las remuneraciones de los trabajadores y no remesadas a la C.C.A.F.

3.- En consecuencia y teniendo presente las consideraciones antes aludidas, contenidas en el fallo del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2019, cuyo análisis y conclusiones se han expuesto precedentemente, y por ser éstas consistentes con el criterio jurisprudencial emanado de esta Superintendencia en lo que concierne a la naturaleza de la prestación de crédito social que otorgan las C.C.A.F. y de los descuentos derivados de la misma, se ha estimado pertinente acompañar copia del citado fallo como antecedente complementario a la presentación efectuada mediante Of.Ord. N°2.157, de 5 de marzo de 2019.